Теоретические предпосылки конструирования цикло-сетевой модели принятия политических решений. Механизм принятия политических решений: опыт теоретической реконструкции

Теоретические предпосылки конструирования цикло-сетевой модели принятия политических решений

Ефимов Иван Андреевич,

аспирант кафедры политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

В конце XX века, когда в мировом сообществе усилилась потребность в выработке долгосрочных, всесторонне обоснованных политических решений, политология стала привлекать все больше внимания глав государств, руководящих работников государственных и негосударственных структур. Это дало импульс созданию различных методик, использование которых помогло бы лучше понять политические процессы и обеспечило бы максимально надежное политическое прогнозирование.

Вместе с тем, предпосылки, позволившие теории политических решений оформиться в самостоятельную дисциплину, появились уже в середине XX века, когда дифференциация социальных и гуманитарных наук продвинулась довольно далеко . Во второй половине XX века политическая наука выделилась в самостоятельную дисциплину, и ее различные аспекты начали преподаваться в университетах . Согласно определению одного из основателей Чигагской школы политического бихевиоризма Г.Лассуелла, политическая «научная дисциплина может быть отнесена к политической науке, если она разъясняет процесс принятия политических решений в обществе, или же обеспечивает необходимыми данными разработку рациональных способов разрешения политико-управленческих вопросов» .

Дальнейшее развитие политических наук было стимулировано необходимостью сохранения и развития западных демократий, требовавших оптимизации государственного управления . Принято выделять три основных этапа становления теории принятия политических решений.

На первом этапе (1940-1960 годы) формируются основные подходы и концепции. Идет научная дискуссия, в результате которой рождаются новые модели и возникают новые теоретические концепты. Концептуально оформляются такие модели принятия политических решений, как рационализм, инкрементализм и смешанное сканирование.

В ходе второго этапа – (1960-1970 годы) теория политических решений оформляется в качестве университетской дисциплины. В программы большинства вузов включается курс по принятию политических решений, по данной тематике защищается большое количество диссертаций, пишутся книги, издается целый спектр специализированных журналов. Разрабатываются новые модели принятия политический решений, появляются первые модели политико-управленческого цикла, позволившие систематизировать процесс принятия политических решений.

На третьем этапе – (1980-1990 годы) произошла дифференциация и специализация направлений. Публикуются работы, посвященные отдельным стадиям процесса принятия политических решений, изучается специфика принятия решений в различных сферах: в политике, экономике, образовании, военной сфере . Происходит зарождение одного их наиболее популярных и распространенных на сегодняшний день подходов к принятию политических решений – сетевой подход.

По мере развития теории принятия политических решений было разработано большое количество подходов и моделей. Наиболее современными и популярными подходами к теории принятия политических решений являются циклическая модель и сетевой подход. Обе теоретические концепции активно используются политологами и политическими аналитиками при моделировании, прогнозировании анализе и описании процесса принятия политических решений.

Вместе с тем, динамично развивающаяся политическая среда, наряду с постоянно усложняющимися внутренними процессами, связанными с усилением роли горизонтальных связей, а также появлением новых игроков, подталкивает политологов и исследователей политического процесса к разработке новых моделей и подходов к теории принятия политический решений, которые бы в полной мере отвечали бы требованиям современности.

Циклическая модель принятия политических решений позволяет исследователю сконцентрироваться на структуре принимаемого политического решения, разбить его на фазы и стадии, проанализировать и исследовать их, а также выявлять узловые точки, так называемые точки бифуркации, непосредственно влияющие на характер принимаемого решения. Циклическая модель объединяет в себе ряд иных подходов и моделей принятия политических решений, в том числе: фазовую, раундовую, потоковую модели, отдельные аспекты инкременталисткой модели и модели всеобъемлющей рациональности. Однако при всей своей многообразности, циклический подход к принятию политических решений не позволяет отслеживать и анализировать роль, характер, а также динамику взаимоотношений между участниками внутри политического процесса.

В свою очередь сетевой подход к принятию политических решений в основном концентрируется на описании участников процесса принятия решений, а также стратегии их поведения, моделей посредничества, тем самым, отображает динамику политического процесса . Сетевой подход, в свою очередь, также содержит в себе внутреннюю систему и структуру, так, К.Хэй выделяет фазы функционирования политической сети , каждая из которой корреспондирует определенному этапу процесса принятия политических решений. Тем не менее, принимая во внимание, особенности политических сетей: их договорную основу, превалирование горизонтальных связей, как правило, отсутствие единой модели поведения внутри сети – приходится констатировать, что структура и системность политических сетей весьма условна и не может быть использована в качестве матрицы при попытке системного описания и анализа процесса принятия политический решений. Таким образом, сетевой подход к теории принятия политических решений обладает достаточным инструментарием, необходимым для описания характера взаимоотношений между участниками внутри политического процесса при принятии решений, но не позволяет исследователю в полной мере описать структуру и систематизировать непосредственно процесс принятия решения, что является необходимым условием политического моделирования.

Для описания и анализа многогранного и сложносоставного современного политического процесса необходимо использовать такую теоретическую модель принятия политических решений, которая могла бы в равной мере как структурировать процесс принятия решений, выявлять узловые точки, то есть либо момент фактического принятия решения, либо основные моменты, оказывающие решающее влияние на итоговое решение, так и отобразить характер и роль участников политического процесса.

В качестве теоретической основы, необходимой для вышеуказанного моделирования, предлагается использовать цикло-сетевую модель принятия политических решений, образованной за счет совмещения двух ранее рассмотренных подходов к принятию политических решений: циклического и сетевого. Совмещение двух теоретических подходов представляется возможным за счет взаимного наложения фаз циклической модели и этапов функционирования политической сети, что позволит эмпирически выявить совместимость и взаимозависимость между фазами различных подходов.

Перед тем как перейти к взаимному наложению двух теоретических подходов к принятию политических решений необходимо не только концептуализировать и обосновать непосредственно механизм совмещения двух теоретических подходов, но и в, первую очередь, остановить выбор на конкретных моделях сетевого и циклического подхода к принятию политических решений.

Если в рамках сетевого подхода многие видные политологи выделяют различные виды и типы политических сетей, но во многом сходятся на общих позициях относительно принципа функционирования политической сети, выделяя пять основных этапов, то с циклической моделью принятия политических решений все обстоит не столь однозначно. Одна из первых циклических моделей, предложенная У.Дженкинсом, содержала семь фаз политико-управленческого цикла, модель Б.Хогвуда и Л.Ганна – девять, считающаяся классической модель Д.Андерсона – пять, а ее модифицированный вариант – модель Брайсона и Кросби – восемь, причем, несмотря на общий принцип построения, некоторые фазы различных моделей содержательно не совпадают друг с другом. Автор предлагает остановиться на ставшей классической модели Д.Андерсона, так как она является наиболее распространенной и универсальной.

Определившись с моделями, на основе которых будет конституироваться цикло-сетевой подход к принятию политических решений, представляется целесообразным обозначить и обосновать базовые критерии и принципы, согласно которым будет осуществляться совмещение двух теоретических подходов.

Гипотеза состоит в предположении того, что в рамках процесса принятия политических решений вероятно совпадение пяти стадий функционирования политической сети: предсетевой стадии, стадии построения сети, стадии работы сети, стадии трансформации сети и, наконец, стадии распада сети с пятью фазами классической циклической модели Д.Андерсона: построением повестки дня, формулированием возможных вариантов решения, выбором оптимального решения, реализацией решения и оценкой полученных результатов .

При конструировании цикло-сетевой модели принятия политических решений за основу принимается циклическая модель Д.Андерсона, фазы модели ложатся в основу каркаса теоретической конструкции, на которую впоследствии накладываются фазы сетевого подхода. При взаимном наложении моделей фазы политико-управленческого цикла остаюсь стабильными, в то время как фазы сетевого подхода могут смещаться на ступеньку вверх или вниз. Таким образом, исследователь получает модель, которая не только структурно отображает процесс принятия решения, разбивая его на логические составляющие, но и описывает характер поведения акторов на каждом его отрезке.

Первая фаза политико-управленческого цикла – «построение повестки дня», на которой обсуждаются общественно значимые проблемы, совпадает с «предсетевой» стадией функционирования политической сети, в тот период, когда происходит отбор участников будущей сети по представляемым ими интересам.

Ключевым моментом данного этапа является актуализация той или иной проблемы, которая в первую очередь должна быть конкретизирована и структурирована. Одновременно участники политической сети, которые заинтересованы по тем или иным причинам в продвижении и актуализации определенной проблемы начинают вести переговоры и консультации с другими потенциальными участниками политического процесса, калькулируют выгоды, подсчитывают издержки, разрабатывают стратегию возможного действия.

В случае если повестка дня носит общий характер и в основном обсуждаются проблемы, решение которых необходимо, но в условиях существующей конъюнктуры маловероятно, деятельность политических сетей не столь активна, поэтому их участие в ходе цикла поддержания внимания минимально.

Если же повестка дня носит институциональный характер и обсуждению подлежат вопросы актуальные для отдельно взятой отрасли или сектора экономики, а также любой иной конкретной сферы деятельности, политические сети, не будучи еще до конца сформированы, принимают достаточно активно участие в цикле поддержания внимания к проблеме. На данной стадии формирующиеся политические сети могут преследовать различные интересы: либо максимально, в силу своих возможностей, поддержать проблему, способствуя ее попаданию в актуальную повестку дня; либо наоборот постараться дезавуировать проблему на ранней стадии; либо подкорректировать проблему таким образом, чтобы она соответствовала их интересам.

Необходимо также рассмотреть возможность потенциального смещения сетевого подхода при взаимном наложении двух подходов на одну ступень относительно циклической модели. Смещение вверх невозможно по определению, так как любая проблема или возможность ее формулирования, сопряженная с риском ее дальнейшего продвижения, автоматически создает предпосылки для возникновения предсетевой стадии, поэтому ситуация при которой фазе построения повестки дня политико-управленческого цикла не будет соответствовать никакой этап функционирования политической сети невозможен.

На следующем этапе построения цикло-сетевой модели принятия политических решений предполагается что фаза «формирования проблемы» политико-управленческого цикла будет совпадать с этапом «формирования сети» сетевого подхода.

На данной стадии в,первую очередь, речь идет о концептуальном оформлении возможного варианта решения проблемы, ведь один из способов обозначения и формирования проблемы – предложение множества альтернативных вариантов ее решения. Участники формирующейся сети имеют оперативную возможность инкорпорировать в формирующуюся проблему максимум своих интересов.

На стадии «формирование проблемы» участники политико-управленческого процесса, в зависимости от предлагаемых альтернативных вариантов решения проблемы, начинают блокироваться друг с другом, образуя альянсы, союзы, перерастающие в сетевые структуры. Важным представляется не выбор какого-то примерного варианта решения, а определение будущих границ решения проблемы, ее концептуализация.

Характер и структура формируемой сети, а также алгоритм ее дальнейших действий, во многом зависит от сферы, которую затрагивает формируемая проблема – общественно-политическая, социальная или же исключительно экономическая область. Так в случае, если затронута общественно-политическая и во многом социальная сфера, то борьба происходит, как правило, открыто, в форме широкого обсуждения ее предмета в СМИ, с привлечением политических партий, экспертов. Формирующаяся сеть имеет одно ядро – инициатора проблемы, вокруг которого выстраиваются другие участники политико-управленческого процесса, принимающие активное участие в выработке альтернативных вариантов решения проблемы и в определенной степени оказывающие влияние на конечное решение.

В случае, если проблема затрагивает экономические интересы бизнеса, то здесь возможно большое количество различных вариантов.

Во-первых, возможно формирование двух-ядерной сети, в рамках которой, одна группа участников, объединенная вокруг ярко выраженного лидера, либо группы лидеров, противостоит по концептуальному вопросу: быть или не быть решению проблемы, другой группе участников, образующих второе ядро. Борьба может вестись как в открытой форме, обсуждаться в СМИ, быть явной в ходе обсуждений, дискуссий, заседаний, так и в скрытой – «подковерная» борьба, неформальные методы воздействия на конкурентов.

Во-вторых, при условии отсутствия ярко выраженного лидера или группы лидеров вероятно формирование безъядерной сети. Таким образом, процесс формирования сети во многом осложняется за счет большого количества переговоров и постоянного процесса коммуникации участников сети между собой, что может кардинальным образом менять характер поведения ее членов, в зависимости от достигнутых договоренностей. Борьба между участниками такого рода политической сети может вестись как в открытой, так и в скрытой форме, однако, учитывая относительную разобщенность участников безъядерной сети, а также отсутствие ярко выраженного лидера, который мог бы повлиять на поведение ее членов, как правило, участники сети прибегают к открытому способу ведения борьбы.

В-третьих, при условии относительно схожей позиции большинства участников экономической сферы, в которой намечено решение проблемы, возможно формирование сети с одним ядром. В данном случае основная борьба между участниками политической сети с целью максимизации собственных интересов переноситься на последующие стадии политико-управленческого цикла.

Стадия формирования проблемы может также одновременно совпадать и с другими фазами политических сетей: «предсетевой» и фазой «работы сети».

В первом случае, речь может идти либо о запоздалой реакции потенциальных участников политической сети на реалии политико-управленческого процесса, либо о неожиданных, односторонних действиях со стороны власти, или других участников политико-управленческого процесса, по постановке, актуализации и формулированию проблемы.

Во втором, речь идет о завершении процесса формирования сети до перехода на следующую стадию политико-управленческого цикла, когда недавно сформированная политическая сеть решает задачи либо по ускоренному продвижению проблемы на следующую стадию политического цикла, стараясь максимизировать свою выгоду от сложившейся политической и иной благоприятной конъюнктуры, либо, наоборот, максимально затормозить политический процесс, с целью снять проблему с рассматриваемой повестки, или же сформулировать ее таким образом, что она потеряет свою актуальность.

На следующем этапе построения цикло-сетевой модели принятия политических решений предполагается, что стадия «выбора оптимального решения» совпадает со стадией «работы политической сети». Данная стадия является, по сути, ключевой в процессе принятия политических решений, так как результатом данного этапа должно стать принятие или утверждение конкретного варианта решения проблемы. Для данной стадии характерны следующие черты.

Во-первых, на стадии «выбора оптимального решения» происходит борьба между различными акторами по продвижению своих альтернативных вариантов. В основном на этом этапе участвуют лишь те участники политико-управленческого процесса, которым удалось доказать и отстоять состоятельность предлагаемых ими инициатив на предыдущих стадиях политического процесса.

Во-вторых, отличительной чертой данного этапа цикло-сетевой модели является то, что на данной стадии происходит не только борьба идей и альтернативных вариантов решения проблемы, но также активное противостояние между различными акторами, по продвижению и отстаиванию своих альтернативных вариантов.

В-третьих, происходит создание внутренних правил игры, кодекса поведения и утверждение одного из четырех вариантов взаимодействия внутри сети. Согласно первому варианту все участники равны между собой, отсутствует явный лидер или группа лидеров. Второй вариант предполагает наличие лидера, гегемона, и его нераздельное господство внутри сети. Третий вариант представляет собой борьбу нескольких наиболее сильных групп за лидерство и навязывание остальным группам их видения цели и средств ее достижения. Четвертый вариант предполагает различные формы торга внутри сети, создания долгосрочных и краткосрочных коалиций с целью решения стратегических и сиюминутных задач.

Вместе с тем, необходимо отметить, что на данной стадии цикло-сетевой модели может происходить не только принятие или утверждение какого-нибудь определенного варианта решения проблемы, заключающееся в выборе одного конкретного альтернативного варианта решения проблемы, но также конвергенция существующих альтернатив и формирование новой, устраивающей большинство участников политико-управленческого процесса.

Стадия «выбора оптимального решения» может совпадать со стадиями «сбой в работе сети» или «трансформация сети». Совпадение с любой из вышеперечисленных стадий – сетевая реакция на процессы, происходящие на стадии «выбора оптимального решения».

Сбой в работе сети происходит в результате неспособности участников сети договориться между собой и достигнуть намеченных целей, а также, в случае если поставленные задачи со временем утратили свою актуальность.

Трансформация сети, в свою очередь, может происходить после сбоя работы сети или во время работы сети, в случае если возникает необходимость, вызванная эндогенными и экзогенными факторами, изменить состав или цели функционирования сети.

Завершение конструирования цикло-сетевой модели знаменуется взаимным наложением последующих двух этапов циклической модели «претворение решения в жизнь» и «оценка результатов» с двумя стадиями сетевого подхода «распад сети» и «трансформация сети».

В зависимости от итогов процесса принятия политического решения и того, каким образом оно имплементируется в жизнь зависит дальнейшее функционирование политической сети.

Распад сети обычно происходит при достижении поставленных целей, когда дальнейшее существование сети нецелесообразно.

Трансформация сети, как правило, происходит после проведения экспертизы результатов принятого решения. По результатам проведенного анализа органы власти или группы интересов могут выступить с инициативами, направленными на улучшение и доработку отдельных аспектов уже принятого и имплементированного решения. В подобном случае возможно начало нового цикла, связанного как с отстаиванием прежних инициатив, так и с внесением в принятое решение определенных поправок. Таким образом, т рансформация сети может совпадать с фазой формирования новой сети, таким образом можно говорить о циклах функционирования политических сетей.

Цикло-сетевая модель позволяет объединить два наиболее популярных подхода к принятию политических решений в одном, разбить процесс принятия политических решений на фазы и стадии, подробно их проанализировать, выявить точки бифуркации. Органично инкорпорируя этапы сетевого подхода, отражающие характер неформального взаимодействия акторов, в рамках политико-управленческого цикла, цикло-сетевая модель позволяет подробно рассматривать поведение участников политического процесса на отдельных этапах процесса принятия политических решений. Цикло-сетевая модель наделяет исследователя дополнительным теоретическим инструментарием, необходимым как при анализе, так и моделировании процесса принятия политических решений.

Литература.

1. Дегтярев А.А. Принятие политических решений в структуре социальных и управленческих дисциплин // Полис №2, 2002.

2. Дегтярев А.А. Принятие политических решений. М.2004.

3. Сморгунов Л.В. Сетевой подход к политике и управлению // Полис №3, 2001.

4. Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. Boston , 1994.

5. Dunn W. Public Policy Analysis: An Introduction. Englewood Cliffs. 1994.

6. Downs A. Up and Down with Ecology: The Issue-Attention Cycle. // Public Interest, vol. 31. 1972.

7. Hay C. The Tangled Webs We Weave: The Discourse, Strategy And Practice Of Networking. // Comparing Policy Networks, 1998. Downs А . Up and Down with Ecology: The Issue-Attention Cycle. // Public Interest, vol. 31. 1972. стр . 38-59.

Учебное пособие посвящено рассмотрению теоретико-методологических основ принятия политических решений. В работе содержатся современные концептуальные модели и базовые методологические подходы к интерпретации решений в сфере публично-государственной политики. Автор предпринимает попытку проведения реконструкции комплексного механизма и циклического процесса принятия и осуществления государственных решений.
Пособие предназначено для студентов старших курсов гуманитарных специальностей и слушателей магистратуры по направлениям, в рамках которых изучают дисциплины политологического и управленческого циклов. Данная работа может также представлять интерес для тех, кто занимается анализом современной теории и практики государственного управления.

КОГНИТИВИСТСКАЯ МОДЕЛЬ «ОГРАНИЧЕННОЙ РАЦИОНАЛЬНОСТИ».
Несмотря на то что Г. Лассуэлл в общем и целом признавал значение сбора и анализа информации для принятия политических решений, проблема рационального обоснования и выбора оптимального решения осталась все же на периферии бихевиоралистской концепции. Попытку теоретического разрешения этой проблемы предпринял Герберт Саймон, который учился в 1930-40-е годы на факультете политической науки Чикагского университета, посещал занятия Г. Лассуэлла и защитил там свою докторскую диссертацию по политологии на тему «Принятие решений и административная организация» (1943). В отличие от Г. Лассуэлла, опиравшегося прежде всего на принципы психоанализа 3. Фрейда, Г. Саймон использует когнитивный подход, связанный с изучением способов получения знаний и переработки информации для рационального обоснования решений. Рациональная модель Г. Саймона за многие годы претерпела определенную эволюцию и в итоге, получила название концепции «ограниченной рациональности» (bounded rationality).

Каково же значение концепции «ограниченной рациональности»? Профессор Лондонского университета Уэйн Парсонс в обзорной работе «Публичная политика» (1995) подчеркивает, что методологический подход Г. Саймона оказал самое серьезное влияние на весь спектр политико-управленческих теорий, а «его идея „ограниченной рациональности" представляет собой крупный теоретический вклад в дело исследования принятия решений». И это действительно справедливая оценка его трудов.

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение
Глава 1. Принятие публичных решений и система государственного управления 10
1.1. Публичные решения в государственно-управленческой системе 10
1.2. Основные модели государственного управления 19
1.3. Структура и компоненты государственного управления 27
1.4. Специфика политических решений 31
Глава 2. Теория принятия политических решений в комплексе социальных и управленческих дисциплин 44
2.1. Становление теоретических взглядов на принятие политических решений 44
2.2. Современное состояние теории принятия решений 52
2.3. Предметное поле 60
2.4. Структура и направления разработки 66
Глава 3. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений 79
3.1. Бихевиоралистская модель 86
3.2. Когнитивистская модель «ограниченной рациональности» 88
3.3. Инкременталистская модель 94
3.4. Модель «всеобщей рациональности» 101
3.5. Модели групповой репрезентации 111
3.6. Модель политико-управленческих сетей 121
3.7. Организационно-институциональная модель 130
3.8. Модель политико-управленческого цикла 154
Глава 4. Механизм принятия политических решений (МППР): комплексная структура и основные компоненты 181
4.1. Проблема конструирования комплексной модели МППР 182
4.2. Сетевая структура МППР 193
Глава 5. Процесс принятия политических решений: циклы и фазы 217
5.1. Политико-управленческий цикл: типы и фазы 218
5.2. Формирование повестки дня и определение приоритетных общественных проблем 229
5.3. Подготовка и выбор проектов государственного решения 242
5.4. Согласование и утверждение официального решения в публичной политике 268
5.5. Реализация государственных решений и результаты их осуществления 295
Заключение 309
Методические рекомендации по курсу «Принятие политических решений» 313
Приложения 347
Программа учебной дисциплины «Принятие политических решений» 364.

Бесплатно скачать электронную книгу в удобном формате, смотреть и читать:
Скачать книгу Принятие политических решений, Дегтярев А.А., 2004 - fileskachat.com, быстрое и бесплатное скачивание.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

МИНИСТЕРСТВО ПРОСВЕЩЕНИЯ, МОЛОДЕЖИ И СПОРТА

РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

ИНСТИТУТ ПОЛИТИЧЕСКИХ НАУК И МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ

КАФЕДРА МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ, ПОЛИТИЧЕСКИХ НАУК И ПРАВА

Курсовая работа

Политико-процессуальный подход в п роцесс е принятия и осуществления полити чес ких решений

студента VI курса Евманенко Е.

специальность «Международные Отношения»

Руководитель Заведующий кафедрой

Международных отношений

Лектор ИПИМО, магистр Липчан С.

Кишинев 2007

Введение

1.Понятие политического решения

2.Политико-процессуальный подход

3.Основные ступени цикла принятия политических решений

3.1 Дисциплинарные варианты выделения фаз процесса принятия управленческих решений

3.2 Логика функционирования и этапы анализа политического процесса

3.3 Пятифазовая модель

4.Начало работы цикла ППР

Заключение

Библиография

Введение

В науке общепринято считать, и это подтверждается самой политической практикой, что принятие и исполнение политических решений является важным элементом политического процесса, с помощью которого обеспечивается взаимодействие управляемых и управляющих.

Как показал опыт, командно-административный порядок принятия и исполнения политических решений имел отрицательное воздействие на общество, последствия которого более чем очевидны. Одной из характерных черт принятия политических решений в тоталитарной системе была практически полная безответственность лиц их принимавших перед обществом, что во многом повлияло на степень эффективности данных решений.

В современных условиях реформирования постсоветского общества и государств, разделения властей как по вертикали, так и по горизонтали, становится актуальной демократизация процедур подготовки и принятия политического решения, анализ их на конфликтогенность, возможность их своевременной корректировки.

Перед действующим политиком и практикующим аналитиком встает немало сложных вопросов, многие из которых связаны с выяснением целостного алгоритма работы в процессе подготовки, принятия и осуществления решений. Существует ли какая-то общая логика в процессах работы политиков и администраторов? Можно ли построить некий «универсальный алгоритм», описывающий циклы принятия решений и аналитической работы? Имеются ли какие-то взаимосвязи между алгоритмами работы политиков и аналитиков, с одной стороны, и собственно циклом реального политического процесса, - с другой? На эти поставленные выше вопросы следует попытаться дать ответы. Цель данной работы заключается в том, чтобы разобраться в сложном процессе подготовки, принятия, реализации политических решений, а также рассмотреть многочисленные условия и факторы, влияющие на этот процесс, влияние самих решений на жизнь общества.

Прежде всего следует разобрать вопрос о динамическом цикле принятия решений в публично-государственной политике, от выяснения которого зависят ответы на все прочие вопросы. Этот вопрос имеет как теоретико-методологическое, так и практически-политическое значение. С одной стороны, ответ на него дает возможность четко описывать политико-управленческие события, систематизировать большой объем эмпирической информации, касающейся процессов принятия решений в различных органах государственной власти. С другой стороны, постановка и разбор данного вопроса позволит оптимизировать некоторые процессы управленческой деятельности, повысить уровень их практической эффективности и результативности. Следовательно, отсюда в свою очередь вытекает задача смоделировать так называемый «политико-управленческий цикл» (policy cycle), в котором будут выражены наиболее общие характеристики и основные фазы, объединяющие процессы принятия решений в разных государственных органах.

1. Понятие политического решения

В специальной литературе можно встретить различные трактовки термина "решение". Решение понимается и как процесс, и как акт выбора, и как результат выбора. Неоднозначность трактовки объясняется тем, что каждый раз в это понятие вкладывается смысл, соответствующий конкретному направлению исследований.

Решение проблемы есть процесс поэтапного установления приоритетов. В связи с этим уместно говорить об этапах подготовки, принятия и реализации решения. Решение как результат выбора представляет собой предписание к действию, анализ альтернатив. Решение подразумевает систему дележей, обладающую в совокупности своего рода уравновешенностью, или устойчивостью.

Анализ различных подходов к определению категории "решение" позволяет выделить то общее, что присуще различным дефинициям и характеризует сущностные черты понятия, а также предложить следующее определение: политическое решение - это процесс и результат выбора определенного политического действия, осуществляемый субъектом политики с целью достижения, использования и удержания власти. Иными словами, политическое решение - это процесс и результат выбора цели и способа ее достижения.

Процесс принятия политических решений протекает в рамках механизма, который складывается в политической системе, и включает в себя: систему субъектов, принимающих решения; систему законодательных норм и ограничений, на базе которых они принимаются; функциональные связи между субъектами решения; систему обеспечения информацией; технологию принятия решения. Таким образом, о решении можно говорить как об устойчивой норме поведения.

Технологическую модель принятия политического решения можно представить как:

1) проблемная ситуация

2) формулировка проблемы

3) постановка цели

4) поиск альтернатив

5) выбор критерия

6) оценка альтернатив

7) принятие решения

8) реализация решения

9) оценка результатов

Понятно, что технологический (процессуальный) анализ любого решения, взятого в отдельности, каким бы содержательным и детальным он ни был, является условным и выступает как допустимая абстракция. Поэтому предложенная схема отражает процесс принятия политического решения в упрощенном виде, в действительности же он более сложен и не всегда выполняется согласно схеме. Реально взятый в качестве компонента деятельности любой процесс решения развертывается наряду с другими, подчас многими, "параллельными" решениями. Деятельность задает своим содержанием как бы многомерное "пространство" решений. Тем не менее, в технологии принятия решения можно выделить два вида деятельности: аналитическую, когда на основе многофакторного анализа исследуется ситуация, формулируются альтернативы, готовятся проекты и собственно политическая деятельность, когда согласно определенной процедуре происходит выбор и принимается решение в качестве постановления, указа, распоряжения, закона, просто волеизъявления.

Анализ механизма принятия политических решений позволяет классифицировать политические решения по различным основаниям. В частности, участники политического процесса могут принимать решения двоякого рода:

· собственно политические, касающиеся политической сферы жизни общества в точном смысле слова (устройство власти, организация управления, закон о политических партиях, о выборах, политический выбор гражданина и др.);

· определяющие развитие основных сфер общественной жизни и по своей значимости явно политические о социальном страховании, о налогообложении и др.).

Политическое решение в "чистом" виде - это:

· закон, принятый представительным органом власти или всенародным голосованием;

· постановление органов исполнительной власти,

· указ главы государства;

· решение высшего органа политической партии (программа, устав, политическое заявление);

· политический выбор гражданина.

2. Политико-процессуальный подход

В современных политико-управленческих науках проблематике цикла принятия решений уделялось внимание многими более или менее известными авторами, от Г. Саймона и Г. Лассуэлла до Дж. Андерсона и У. Данна (См. Simon 1947; Lasswell 1956; Anderson 2003; Dunn 2004). Но перед тем как заняться поиском и обоснованием действенной циклической модели процесса принятия решений, требуется дать хотя бы рабочее определение искомому понятию. В «Энциклопедии управления и политики» (1992) под «политико-управленческим циклом (policy cycle) понимается аналитический прием (analytical device), при помощи которого обозначаются в большей мере ключевые точки, где происходит разработка важнейших публичных решений, чем дается некое универсальное описание самих конкретных процессов политического управления» (Kelly, Palumbo 1992:651-652).

Другие ученые дают более амбициозную трактовку значения политико-управленческого цикла, считая его серьезной концептуальной конструкцией (см. May, Wildavsky (еd.) 1978; Anderson 2003). В силу достаточно большого разброса позиций по вопросу о роли и значении модели политико-управленческого цикла в теории и практике принятия решений стоит более подробно остановиться на содержании этой концепции, а также на выяснении ее сильных и слабых сторон.(см. Дегтярёв 2003: 157-159)

Вначале остановимся на сильных сторонах процессуально-циклической метамодели. Профессор Университета Техаса Джеймс Андерсон выделяет пять основных преимуществ концепции политико-управленческого цикла по сравнению с другими аналитическими конструкциями (Anderson 2003:29-30). Во-первых, в рамках процессуально-циклического подхода (policy process / policy cycle approach) внимание концентрируется на динамике поведения официальных лиц и органов, которые принимают политические решения, а также на факторах, которые воздействуют и обуславливают акции лиц принимающих решения (ЛПР). Политологи, придерживающиеся подобного подхода, должны ответить на вопросы о ролях и функциях отдельных акторов, участвующих в принятии публичных решений, и значении факторов внешней среды, оказывающих влияние на последние.

Во-вторых, предложенная модель включает в себя внутренние фазы процесса, которые выражают разные виды политической активности и предполагают способы сопряжения между ними. Конечно же, довольно часто в реальной публично-государственной политике деятельность акторов, выполняющих свои функции на разных фазах политико-управленческого цикла, переплетается и пересекается между собой (как это происходит, скажем с Минфином на различных стадиях подготовки, утверждения и исполнения бюджетного решения). Но даже в этом случае разграничение политико-управленческой деятельности по функционально-ролевым задачам отдельных фаз циклического процесса открывает достаточно широкие эвристические возможности.

В-третьих, политико-процессуальный подход оказывается достаточно гибким в анализе, предоставляя широкие возможности для его дополнения и совершенствования. Прежде всего, это выражается в том, что в случае, если в исследовании появляется нужда в более подробной и детальной характеристике «стандартных» фаз политико-управленческого цикла, то исследователь может прибавить к последним дополнительные фазы. Например, в ряде случаев можно было бы дополнительно выделить особую фазу ресурсной поддержки решения (или его «бюджетирования»).

В-четвертых, к достоинствам указанного подхода относится и то, что он позволяет увидеть политико-управленческий процесс скорее с точки зрения его комплексной динамики и развития, чем лишь только в статическом и структурном разрезе. С одной стороны, это открывает возможность осмыслить эволюцию той или иной государственной политики, и также понять причины и предпосылки продвижения политического решения от фазы к фазе.

С другой стороны, данный подход обеспечивает политологов знаниями о взаимоотношениях и интеракциях между государственными и негосударственными агентами (чиновниками и группами давления, судьями и депутатами, партиями и выборными администраторами), участвующими в ходе принятия публичных решений с учетом господствующих норм и процедур. При этом появляются условия для выяснения вопроса о том, каким образом, к примеру, действия и взаимодействия заинтересованных в принятии решения политических акторов, предпринятые ими на фазе подготовки альтернативных вариантов, могут повлиять на ход реализации того или иного государственного нормативного акта.

И, наконец, в-пятых, процессуально-стадиальный подход не страдает какой-либо социокультурной запрограммированностью или национальной уникальностью. Он абсолютно «космополитичен» и может быть использован при изучении системы принятия политических решений (ППР) в любой стране мира. Естественно, что общий формат данного подхода должен быть наполнен национальным содержанием, отражающим специфику политической системы и правовых норм, культуры и психологии, институциональной организации и социально-экономической среды той или иной страны

Наряду с «сильными» сторонами концептуальной модели политико-управленческого цикла здесь же обнаруживается и целый ряд «слабых» мест (см. Lindblom, Woodhouse 1993; Teisman 2000; Sabatier P. (еd.). 2001). Во-первых, политико-управленческий процесс в рамках демократической системы разделения властей оказывается более комплексным феноменом, чем некая «линейная» или «круговая» циркуляция. Ведь принятие бюджетного решения в государственной организации, в которую входят тысячи подразделений и работают миллионы людей, на деле представляет гораздо более сложное дело, чем пошаговое принятие тем или иным отдельным человеком решения о том, как распорядиться своими собственными деньгами.

По другому говоря, в реальной жизни принятие публичных решений редко выглядит как четко последовательный и согласованный переход от «низших» фаз к «высшим». Чаще всего политико-управленческий процесс выглядит, проводя аналогию с физикой, не в виде «последовательного», а в виде «параллельного» соединения проводников (то есть фаз), где может происходить и возвратное движение (к примеру, возвращение закона в парламент президентом, использующим процедуру вето).

Во-вторых, на разных фазах продвижения публичного решения в процесс включаются различные государственные органы и группы заинтересованных людей (депутатов, чиновников, лоббистов и др.). Получается, что принятие государственных решений это даже не такой «монолитный», как в корпоративных структурах, процесс, где топ-менеджеры и рядовые исполнители работают в «едином порыве», продвигая в жизнь общекорпоративную стратегию. В государственных структурах продвижение решений выглядит скорее как конкуренция группировок с разнонаправленными интересами, преследующих зачастую весьма отличные друг от друга цели. В силу этого обстоятельства содержание первоначально сформулированного решения может многократно корректироваться, а иногда и полностью меняться, при переходе от фазы к фазе, в зависимости от того, «чья возьмет», то есть от соотношения сил между разными социально-политическими группировками.

И, в-третьих, к недостаткам фазово-циклической модели можно отнести ее не слишком высокий объяснительный потенциал. Она выглядит скорее инструментом, способствующим упорядочиванию многообразно эмпирической информации о ППР, чем глубокой теоретической конструкцией, вскрывающей внутренние связи, тенденции и зависимости, которые действуют внутри комплексных феноменов, то есть систем принятия публичных решений. В итоге можно сделать предварительное заключение, что модель политико-управленческого цикла вполне можно использовать в качестве достаточно общей логической основы при анализе процесса принятия государственных решений, учитывая при этом ограниченные пределы ее эвристического потенциала.

3 . Основные ступени цикла принятия политических решений

Следующий вопрос, который встает перед нами, связан уже с определением критериев разграничения политико-управленческого процесса на фазы (стадии или этапы). Ведь в существующей специальной литературе разброс мнений по поводу оснований выделения фаз и их количества довольно широк: разными учеными предлагаются спектры, начиная от 2-3 этапов и заканчивая более полутора десятками фаз. На сегодняшний день имеется немало подходов к моделированию политико-управленческого цикла и вычленению в границах некоей родовой динамической метамодели различных видовых «субмоделей» и «субфаз» (см. Birkland 2001).

В большинстве случаев число выделяемых отдельными авторами фаз зависит от степени дробности политико-управленческих функций, закрепляемых ими за этими фазами. К примеру, если в одних вариантах «периодизации» политико-управленческого процесса за ступенью формирования проекта решения закрепляется лишь три функции (и, соответственно, фазы) - формулирования повестки дня, подготовки альтернативных вариантов, и утверждения решения (Дж. Андерсон, У. Данн), то иными авторами эта же крупная задача разбивается уже на шесть функций (этапов): решение принимать решение; решение, как принимать решение; определение вопроса; прогнозирование; выдвижение целей и приоритетов; и, наконец, анализ альтернатив (Б. Хогвуд, Л. Ганн).

При этом практически все ученые, использующие циклическую модель, признают правильность самого общего основания выделения ее фаз (или стадий, этапов). А именно, согласны с базовым критерием, предложенным впервые Г. Лассуэллом еще в 1950-е годы, который сводится к закреплению за каждой фазой процесса ее определенного функционального предназначения политико-управленческой деятельности (см. Lasswell 1956).

3.1 Дисциплинарные варианты выделения фаз процесса принятия управленческих решений

В то же время имеется еще одна проблема, обусловленная дисциплинарными измерениями в анализе процесса принятия решений. Последний по разному представляется в рамках различных социальных наук. Например, политологами процесс ППР часто определяется как комплексная политическая деятельность различных акторов по поэтапному решению общественных проблем и достижению публичных целей. «Политико-управленческий процесс, - подчеркивают Дж. Мангейм и Р. Рич, - это комплексная совокупность событий, определяющая то, какие действия предпримет правительство и какое воздействие эти мероприятия окажут на социальную среду» (Manheim, Rich 1991: 349).

А вот в трудах специалистов по публичному праву, психологии организации, социологии и экономике управления мы обнаруживаем также рационализированные алгоритмы фаз и операций, только связанные с выделением совершенно разных измерений анализа, и, соответственно, разных функциональных задач и этапов в процессе принятия решений. Юристы и психологи, управленцы и политологи по разному видят процесс ППР и выделяют в нем разные этапы (см. таблицу 1).

Таблица 1. Дисциплинарные варианты выделения фаз процесса принятия управленческих решений

	Эпистемология	Психология	Менеджмент	Право	Политология
	Дж. Дьюи «Как мы мыслим?» (1910)	У.Эдвардс Бихевиоралистская теория решений (1961)	Б.Мильнер «Теория организаций» (1998)	«Парламентское право России» / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой (1999)	Дж.Андерсон «Принятие политических решений» (2003)
	Определение проблемы	Фиксация и осознание проблемы	Выделение и определение проблемы	Внесение решения	Построение повестки дня
	Выработка альтернатив	Формирование представлений о задаче	Поиск информации и альтернатив решения	Рассмотрение решения	Формулирование альтернатив
	Выбор наилучшей альтернативы	Формирование множества альтернатив	Выбор среди альтернатив	Принятие решения	Утверждение решения
		Критерии выбора		Реализация решения
		Элиминация исходных альтернатив
		Оценка полезности альтернатив
		Выбор оптимальной альтернативы
		Реализация решения
		Оценка результатов
		Корректиров- ка решения

Несмотря на некоторые пересечения и сходства предложенных представителями различных цехов обществознания схем процесса принятия решений, возникает вопрос об их сопряжении в единой многомерной модели. В перспективе нужно направить многие усилия для синтезирования различных дисциплинарных подходов. Кстати, на феномен «распадания» процесса принятия решения на различные измерения ученые обратили внимание еще в 1980-е годы. В частности, отечественные специалисты по экономической политике Э. Вилкас и Е. Майминас выделили три «параллельно» идущих (в одном общем процессе) субпроцесса (и соответственно «субмодели») принятия решений: 1) организационный, где этапы различаются по организации работы; 2) информационный, где этапы отличаются по анализу и обработке информации, и 3) технологический, в котором этапы образуются для группировки сходных и однородных процедур и операций (см. Вилкас, Майминас 1981).

Из этого вытекает весьма важный для моделирования процессов принятия политических решений вывод. Исходя из указанных выше трех основных измерений механизма принятия решений, в общем процессе ППР можно, в свою очередь, выделить три субцикла (каждому из которых повышенное внимание уделяют те или иные упомянутые социальные науки): 1) процесс согласования интересов и выработки их агентами «древа целей»; 2) процесс переработки информации и ее оценки с точки зрения основных ориентиров, и 3) процесс применения инструментов и процедур, обеспечивающих продвижение публичных решений.

3.2 Логика функционирования и этапы анализа политического процесса

Из предыдущего рассуждения вытекает, что такому комплексному процессу, каким предстает принятие политических решений, должна соответствовать и достаточно многомерная логика его анализа. И действительно, при исследовании этого комплексного феномена можно обнаружить идущие на параллельных курсах четыре «политических логики». Во-первых, это «объективированная» логика самого политического процесса (описанная Д. Истоном и Г. Алмондом). Во-вторых, это «субъективированная» логика управления этим политическим процессом (например, описанная Андерсоном). В-третьих, это прескриптивная логика прикладного политического анализа (описанная, к примеру, Данном). И, наконец, в-четвертых, это общая логика познания и научного исследования политического процесса (описанная Мангеймом и Ричем) (см. таблицу 2).

Таблица 2. Логика функционирования и этапы анализа политического процесса

	Функционирование политического процесса	Политико-управленческий процесс принятия решений	Процесс политико-аналитической работы	Процесс исследования политики
		Построение повестки дня	Структурирование проблемы	Концептуализация
	Конверсия	Формулирование альтернатив	Прогнозирование	Операционализация
		Утверждение		Выбор методов
	Обратная связь	Реализация решения	Мониторинг действий	Сбор данных
		Оценка результатов осуществления решения	Экспертиза результатов	Анализ данных
				Интерпретация результатов исследования.

Между указанными «политическими логиками» имеются определенные взаимосвязи и взаимозависимости. На противоположных полюсах находятся «онтологический» и «эпистемологический» циклы политики, то есть логика собственно политического процесса, функционирования политической системы (включающая в себя стихийные и сознательные детерминанты), и общая логика познания этого процесса, которая используется во всех исследовательских проектах, будь то фундаментальные или прикладные.

Эти две базовые «политические логики» образуют своего рода систему координат для управленческой и аналитической деятельности в рамках политического процесса, которые в известном плане носят «производный характер» от первых двух циклов. Правда, степень детерминации их базовыми логиками будет различной. Если логика политико-управленческого процесса принятия решений в большей степени обусловлена общим циклом функционирования политической системы, то логика работы аналитика и прикладного анализа в значительной мере задается общей схемой рационально-интеллектуальной деятельности и исследовательской программатики.

Между логикой политической борьбы и логикой ее рационализации в ходе политического управления постоянно возникают противоречия, которые пытаются разрешить политические аналитики. Ч. Линдблом, одним из первых обративший внимание на эту коллизию между рациональной оптимизацией и конфликтом заинтересованных акторов, назвал этот парадокс «противостоянием аналитики и политики» (analysis versus politics) (см. Lindblom, Woodhouse 1993).

3.3 Пятифазовая модель

Теперь уже можно перейти к последовательному и детальному рассмотрению двух, наиболее важных для избранного предмета исследования, циклов (или «политических логик»), а именно, политико-управленческого процесса, связанного с принятием публичных решений, и процесса аналитической работы, связанного с проведением сопровождающих решение прикладных разработок. Эти два процесса находятся в самой тесной взаимозависимости, хотя «ведущей» в ней стороной следует все же назвать принятие публичных решений, тогда как прикладной политический анализ играет роль стороны «ведомой», обеспечивающей и обслуживающей практическую политику. Многие специалисты по политическому анализу обосновывают положение о релевантности этапов аналитической работы основным фазам цикла принятия решений (cм. Bardach 2000: 1-46; Dunn 2004: 55-58). Другими словами, аналитик часто опережает и сопровождает решение, принимаемое политиком.

Одной из наиболее проработанных версий политико-управленческого цикла (ПУЦ) является «пятичленная» (то есть пятифазовая) модель, за последние четверть века достаточно обстоятельно разобранная в трудах американских политологов Андерсона и Данна. За каждой выделенной фазой, в соответствии с ранее оговоренным критерием их вычленения, закрепляется достаточно самостоятельное функциональное предназначение и отдельный вид политико-управленческой деятельности, начиная от инициирования публичного решения и построения повестки дня до завершения цикла продвижения решения и оценки его результатов и последствий (cм. Dunn 1994; Дегтярев 1998; Anderson 2003) (таблица 3).

Таблица 3. Основные фазы политико-управленческого процесса принятия решений

	Построение политической повестки дня	Определение приоритетных общественных проблем и включение их в официальную повестку публичной политики государственных органов.
	Формулирование проектов государственного решения	Агенты процесса принятия решения формулируют ряд альтернативных его вариантов для преодоления общественной проблемы, которые проходят отбор и обсуждение.
	Утверждение публичного решения	Утверждение и легитимизация государственного решения на основе официальных процедур рассмотрения, обсуждения, согласования, голосования и промульгации.
	Реализация государственного решения.	Реализация решения административными органами государственного управления и параллельный контроль за ходом его исполнения со стороны ЦПР.
	Оценка результатов осуществления публичного решения	Оценивание итогов, результатов и последствий исполненного решения с точки зрения достижения целей, уровня издержек и адекватности средств.

Нельзя не отметить, что в последних изданиях своих работ авторы «классической пятичленки» стремятся несколько расширить диапазон обобщающей метамодели цикла принятия решений, снабдив ее дополнительными фазами «адаптации» (адаптивного обеспечения условий прохождения), «преемственной корректировки» (перенастройки на решение сходных проблем) и «терминации» (то есть собственно завершения полного цикла (Dunn 2004: 45). Это лишний раз говорит о том, что рассмотренная базовая метамодель носит пока еще открытый характер. После того, как выделены основные ступени цикла принятия политических решений, следует остановиться подробнее на характеристике начальной фазы его работы.

4. Начало работы цикла ППР

В самом начале изучения процесса принятия решений перед аналитиком встает несколько серьезных вопросов. Где находится «начало» решения и кто дает ему «первотолчок»? Да, и как вообще, можно определить «начало» и «конец» в круговом цикле, поскольку, как известно, «у кольца начала нет и нет конца». Именно по этому поводу Мангейм и Рич замечают, что «политический курс, который можно изобразить в виде замкнутого круга, не имеет четкого начала или конца» (Manheim, Rich 1991: 349).

И все же что-то или кто-то инициирует старт подготовки и принятия тех или иных решений. Кто или что? Давление общественного мнения или агрессивная кампания в СМК, многотысячные демонстрации и митинги у стен правительственных зданий или обращение ряда политических партий? А может быть настойчивые рекомендации мудрых советников или тихий шепот жены лица, принимающего стратегическое решение? Или же то, что, к сожалению, становится модой в российской политике: «проплата» заинтересованными в решении проблемы олигархами круглой суммы какой-то части депутатского корпуса. Все приведенные версии инициаторов и инициатив внесения общественной проблемы в публичную повестку дня достаточно часто встречаются в современной политике. Но, чтобы понять их природу, нужно остановиться на самом инициировании политического решения при построении публичной повестки.

Следует сразу отметить, что немало авторов вместо одной крупной фазы построения публичной повестки выделяют два-три еще более дробных этапа. Например, Р. Келли и Д. Паламбо разграничивают этапы формирования повестки и определения проблем (Kelly, Palumbo 1992: 651), а Дж. Мангейм и Р. Рич выделяют этапы генерации требований (факторы и условия, влияющие на правительство), артикуляции и агрегирования (проекты решения проблем, объединяющие людей), и, наконец, собственно разработки повестки (рассмотрение проблем на официальном уровне) (Manheim, Rich 1991: 350). В подобном же духе детализации процесса формирования повестки дня работают Б. Хогвуд и Б. Ганн, разбивающие ее на три специальных, относительно самостоятельных фазы: 1) «выявления (или поиска) проблемы» (решение на принятие решения); 2) «селекции» (или препарирования) проблемы (решения, какое надо принимать решение), и, далее 3) «определения» проблемы (Hogwood, Gunn 1984: 7-8). Несколько иная терминология предлагается другим англичанином У. Дженкинсом, который закрепляет формирование политического курса за тремя этапами - его инициирование; переработка необходимой информации, и завершающего этот субцикл этапа рассмотрения путей решения проблемы (см. Jenkins 1978).

Из этого перечня в чем-то схожих позиций ряда специалистов вытекает идея интерпретации фазы формирования политической повестки как некоего субпроцесса, в свою очередь, распадающегося на целый ряд относительно автономных субфаз. Первое, что бросается в глаза, это то, что формирование публичной повестки дня выглядит как процесс продвижения того или иного общественного вопроса в плоскость официального его признания, рассмотрения и обсуждения. Попытаемся выработать более или менее четкую дефиницию этого понятия. В «Словаре русского языка» слову «повестка» (повестка дня) придается два основных значения: во-первых, письменное официальное извещение с вызовом, приглашением куда-нибудь (в суд или на заседание) и, во-вторых, перечень вопросов, подлежащих обсуждению на заседании (Ожегов 1973: 484).

Имеется и еще один дополнительный смысл «повестки дня» как совокупности актуальных и своевременных вопросов и дел. «Политическая повестка дня, - отмечает Андерсон,- образуется из требований, которые политики выбирают сами, чувствуя необходимость реагировать на них в определенное время, или хотя бы демонстрировать вид их рассмотрения, при том, что это особые политические требования, отличные от рядовых запросов» (Anderson 2003: 85). Действительно, политики и администраторы, контролирующие официальную повестку, всегда ограничены некоторыми целями и приоритетами, ресурсами и временем, а также давлением различных групп интересов и воздействием общественного мнения в целом.

Итак, политическая повестка дня представляет собой совокупность актуальных социальных проблем, отражающих потребности общества в целом или требования отдельных групп интересов, и на которые политики и администраторы готовы и способны реагировать, принимать решения и предпринимать действия.

После того, как понятие политической повестки получило рабочее определение, встают и другие вопросы. Почему и как одни общественные проблемы попадают в поле зрения официальной повестки, тогда как другие не подбираются к ней ближе, чем на «пушечный выстрел»? Через какие этапы проходят те или иные вопросы, чтобы попасть в публичный фокус повестки?

В начале 1970-х годов известный американский политолог Энтони Даунс провел исследование так называемого «цикла поддержания внимания к вопросу» (issue-attention cycle) в американской экологической политике, в итоге которого им было выделено пять основных стадий в рамках подобного процесса. Во-первых, это предпроблемная стадия, когда проблема уже имееттся в наличии, но не привлекает пока общественного интереса. Ею занимаются лишь отдельные эксперты и группы интересов. Во-вторых, наступает этап «тревожного открытия и эйфорического энтузиазма». Что-то вызывает в обществе всеобщий интерес к существующей проблеме и требуется найти быстрое ее решение, правда, не за счет слишком серьезных перемен внутри общества.

В-третьих, за этим приходит стадия осознания «цены прогресса», то есть слишком скорого решения выдвинутой проблемы. Население понимает, что решение проблемы требует слишком высоких затрат. Например, быстрое решение проблемы окружающей среды в мегаполисе требует жестких параметров качества горючего от производителей нефтепродуктов, сокращение автомобилепотоков в центре города, да и собственно усиления контроля за индивидуальными автомобилями с точки зрения исправности двигателей внутреннего сгорания. Нельзя забывать также и производящие автомобили крупные концерны. Цена экологической проблемы оказывается для очень многих непомерной.

Подходит четвертый этап, на котором общественный интерес к этой проблеме ослабевает. Здесь, правда, существует возможность редуцирования и переформулирования проблемы с учетом затронутых множественных интересов. И вот, наконец, цикл завершается на пятой постпроблемной стадии, когда проблема попадает в «сумеречную зону», будучи теснимой другими поднимающимися проблемами. Тем не менее, какие-то первые результаты от попыток ее решения все же могут быть получены, да и «группа ее поддержки» может и не сложить оружия (Downs 1972: 38-50).

Другую, даже более развернутую, версию работы цикла формирования политической повестки дня предложили американские политологи Роджер Кобб и Чарльз Элдер (см. Cobb, Elder 1983). Прежде всего, они подчеркивают, что построение повестки дня представляет собой яркий случай субъективированного и идеологизированного процесса, где постепенно происходит преобразование социальной проблемы в партийно-политический проект. Возьмем, к примеру, проблему выплаты пособия по безработице. Эта хорошо всем известная проблема может быть интерпретирована различным, а тои прямо противоположным образом в результате применения разных идейных принципов и ценностных критериев социал-демократами, которые будут настаивать на увеличение социальных пособий, и консерваторами, которые, наоборот, потребуют их сокращения.

При всем этом развертывание общественной проблемы может иметь разные состояния или ступени. В качестве примера можно привести существующую практически во всех крупных городах мира проблему бездомных (или, как их называют в России, БОМЖей, то есть «лиц без определенного места жительства»). Алгоритм ее преодоления можно представить следующим образом: люди, спящие на улицах (исходный вопрос) - минимизация числа бездомных людей (проблема в повестке) - строительство муниципальных приютов для бездомных.

В итоге выделяются четыре основных этапа построения политической (или публичной) повестки. На первом этапе возникает так называемый частный вопрос, который видим лишь для группы более им затронутых людей. На втором этапе группы людей, пострадавших от строительства вблизи их домов линий электропередач (ЛЭП) подают иски в суды и организуют кампанию в СМИ, направленную против электрической корпорации и потворствующим ей городским органам власти. Здесь частный вопрос, который задевал каждого гражданина в отдельности, начинает трансформироваться в общественную проблему, поскольку вокруг последней образуется сообщество людей, выступающих ее «носителем». Но для того, чтобы проблема перешла на третью ступень продвижения, где она получает статус кандидата на «вопрос в повестку», инициативная группа должна привлечь внимание общества, то есть расширить ее социальный диапазон. И наконец, в четвертой фазе проблема наконец-таки попадает в публичную повестку дня, которая, в свою очередь, распадается на два состояния - «дискуссионную» («снизу») и «институциональную» («сверху») повестки.

Дискуссионная повестка выглядит более рыхлой, аморфной и абстрактной, так как в нее попадает множество проблем, обсуждаемых в СМИ и муссируемых общественным мнением от общенационального до локального уровня. А вот институциональная (или официальная) повестка представляет собой куда более конкретную субстанцию, функционально распределяя рассмотрение проблем по представительным, исполнительным и судебным органам государственной власти. Таким образом, поток проблем вначале попадает в повестку «снизу», а затем отфильтровывается в рамках государственных институтов, формирующих повестку дня «сверху». Конечно же, эта схема представляет собой лишь «идеальный тип» формирования демократической повестки, поскольку во многих странах мира ЛПР сразу строят повестку «сверху», не учитывая при этом повестки «снизу».

Несложно заметить, что центральное место в ходе построения публичной повестки занимает определение общественных проблем, требующих преодоления в процессе принятия государственных решений. Что же такое есть общественная (или общественно-политическая) проблема?

Американский политолог Дэвид Дери в специальной монографии «Определение проблемы в политическом анализе» (1984) характеризует общественно-политические проблемы (policy problems) как нереализованные потребности, ценности или возможности для позитивных изменений, которые могут быть достигнуты путем политических действий (см. Dery 1984).

Сам же термин «проблема» этимологически происходит от древнегреческого слова «problema», означавшего некоторую задачу или задание, то есть теоретический или практический вопрос, требующий исследования или разрешения (Словарь иностранных слов 1982: 400). В широком смысле этого слова можно сказать, что проблема выражает несоответствие фактической ситуации и желаемым ее состоянием. Исходя именно из этой идеи, ряд ученых несколько усложняет конструкцию определения проблем, замечая, что всякая общественная проблема находится в контексте проблемно-политической ситуации. Если первый феномен (проблема) представляет собой совокупность ментальных и концептуальных конструктов, то второй - его контекстуальную среду, совокупность внешних условий, которые в результате соприкосновения с ними вызывают неудовлетворенность, затруднения или ощущение непорядка (Dewey 1927 15-16).

Общественно-политическая проблема явно зависит от условий и акторов, места времени проявления, и поэтому не может быть определена однажды раз и навсегда, на все случаи жизни. Она может быть скорректирована и переформулирована основными игроками даже в ходе построения повестки дня, поскольку и у самих акторов изменяется время от времени политическая стратегия и тактика. По поводу характера понимания политической повестки канадский политолог Лесли Пал замечает, что оба аспекта разбираемого процесса - определение проблем и построение повестки - имеют субъективную нагрузку. И далее им делается следующий пессимистический вывод: «Нет пока такой формулы, согласно которой можно было бы заключить, когда та или иная ситуация и условия внезапно всеми воспримутся в качестве проблемы, и почему вдруг она становиться публичной, а затем выводится на уровень официальной политики» (Pal 1992: 119). По другому говоря, определение проблем носит открытый характер.

Действительно, практически увязать воедино все индивидуальные и групповые рефлексии по поводу публичной проблемы сделать или крайне трудно или просто невозможно. Но все же общественные проблемы требуют вразумительного определения, поскольку от этого зависят во многом способы и успех их решения. В чем же состоят те характеристики процесса определения проблем, которые следует учитывать для его оптимизации? Во-первых, определение проблемы имеет «объективированные» характеристики. Проблема должна получить общественное признание «снизу» и официальную поддержку «сверху», что требует, как правило, определенного согласования позиций и баланса сил. Для достижения подобного «объективированного» необходимого состояния надо иметь ряд предпосылок:

проблема должна быть артикулирована достаточно влиятельной группой интересов и поддержана общественным мнением;

проблема должна быть озвучена и распространена в средствах массовой коммуникации с тем, чтобы сделать информацию о ней доступной для населения;

проблема должна быть принята со стороны государственных органов власти и переформулирована в официальной плоскости;

проблема должна быть «решаемой», то есть иметь потенциальную перспективу на ее преодоление при помощи находящихся под контролем государственных органов ресурсов и времени, в рамках существующих норм и процедур.

Во-вторых, существует ряд «субъективированных» характеристик, которые связаны с ценностными ориентациями и идеологическими воззрениями, психологическими установками и социальными знаниями акторов, участвующих в определении общественно-политической проблемы. К числу «субъективированных» факторов, влияющих на формулирование проблемы, можно отнести следующие:

плюрализм субъективных видений и оценок характера проблемы, связанный с множественностью затронутых социальных групп, имеющих дифференцированные интересы и ценности;

доминирующую роль в официальной формулировке проблемы играют политическая элита, бизнес и СМИ, облекающие ее в выгодную для них форму;

эмоционально-психологическая окраска проблемы, которая может вызывать симпатию или антипатию, участие или отчуждение, беспокойство или равнодушие.

Итак, выдвижение и определение общественно-политических проблем происходит в результате комплексного сочетания «объективированных» и «субъективированных» параметров. В этом кроется определенный парадокс, когда то, что выдвигается как общественно-политическая проблема (загрязнение окружающей среды, выплата достойных социальных пособий, борьба с организованной преступностью и пр.) в одних странах и в определенные периоды, в других государствах в тоже самое время таковыми не является.

И все же вновь возникает вопрос, а от кого собственно зависит попадание (или непопадание) общественной проблемы в публичную повестку? Кто и как регулирует и контролирует процесс построения и удержания политической повестки? Эти вопросы были поставлены еще в 1960-80-е годы американскими политологами Питером Бахрахом и Мортоном Баратцем. Они разработали специальную концепцию «нерешений» (nondecisions), посредством которой ими была предпринята попытка дать интерпретацию процесса удержания повестки под контролем элитных группировок. Контроль за политической повесткой входит, по их мнению, в общий механизм государственного управления, представляя собой так называемое «второе лицо власти» (см. Bachrach, Barats 1963, 1986).

Правящая элита для контроля повестки применяет «средства, при помощи которых требования изменить сложившееся распределение благ и привилегий в данном сообществе могут быть задушены в зародыше, еще до того, как их попытаются озвучить, могут быть уничтожены на входе в систему принятия решений, ну, а если все это не удалось проделать, то эти же требования можно исказить или развалить во время реализации решения на завершающих стадиях политико-управленческого процесса» (Bachrach, Barats 1970: 44). Таким образом, некоторые серьезные общественные проблемы могут быть попросту говоря выброшены как из «системной», так и из «институциональной» повестки, как это было, например, на юге США в 1950-е годы, когда требования черных американцев в уравнивании прав с белыми гражданами страны игнорировались и не включались в официальную повестку.

Завоевание и удержание контроля над публичной повесткой выглядит вовсе не бесстрастным и рациональным перебором и фильтрование тех или иных проблем, встающих перед сообществом, а скорее предстает ареной острой и ожесточенной борьбы элитных и бюрократических группировок, политических партий и групп давления, а иногда объектом прямых действий рядовых граждан, как это было в России в начале 1990-х годов с референдумом и массовыми демонстрациями за отмену 6-й статьи Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС.

Конечно же, общественные проблемы, их формулирование и продвижение в публичную повестку весьма тесно связаны с интересами и целями основных политических акторов, дающих ей свою интерпретацию и планирующих свои способы ее решения в той или иной социальной ситуации. «Ситуация представляет собой некий фрагмент, выделенный в жизненном мире применительно к той или иной теме, - пишет по этому поводу выдающийся немецкий социолог и философ Юрген Хабермас.- Тема возникает в связи с интересами и целями участников действия; очерчивает релевантную область тематизируемых предметов. Индивидуальные планы действий акцентируют тему и определяют актуальную потребность во взаимопонимании, которая должна быть удовлетворена в ходе интерпретативной работы» (Хабермас 2001: 231).

Борьба за формулирование вопроса в повестку дня во многом связана с политическими конфликтами между заинтересованными игроками, которые должны в итоге нащупать «формулу согласования интересов», ложащуюся в основу совместной интерпретации общественной проблемы. Без подобных компромиссов или консенсусов публичную повестку построить крайне трудно, поскольку без этого содержание решения, в ходе его подготовки, принятия и осуществления может быть попросту искажено или развалено. О проходимости решения нужно помнить уже на ранней стадии формирования повестки.

Заключение

Подводя итоги необходимо отметить, что политическое решение является важнейшим видом управленческого решения. С проблемой принятия политического решения участники политических действий сталкиваются, когда оказываются перед необходимостью выбора оптимального варианта поведения (политического действия). Политическое решение это также технологическое преобразование политической власти в управление социальными процессами.

Политические решения выражаются в законах, постановлениях высших и местных органов власти, так же решениях политических партий и общественных организаций.

Процесс принятия политических решений представляет собой симбиоз рационально организованного взаимодействия структур и институтов власти, а также значительного субъективизма управляющих.

Библиография

1. Вилкас Э., Майминас Е. 1981. Решение: Теория, информация, моделирование. М.,

2. Дегтярев А.А.1998. Основы политической теории . М.

3. Дегтярев А.А. 2003. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений (111). - Полис, №3.

4. Ожегов С.И. Словарь pусского языка . М. 1973.

5. Хабермас Ю. 2001. Моральное сознание и коммуникативное действие. С-Пб.

6. Т.В.Шаулова «Полиитические игры в процессе принятия политических решений» 2005

7. Anderson J. 2003. Public Policymaking: An Introduction. Boston - New York.

8. Bachrach P., Barats M. 1963. Decisions and Non-Decisions: An Analytical Framework. - American Political Science Review. Vol.57;

9. Bachrach P., Barats M. 1986. Two Faces of Power. - Lukes S. (еd.). Power Oxford - Cambridge.

10. Bachrach P., Barats M. 1970. Power and Poverty. New York.

11. Bardach E. 2000. A Practical Guide for Policy Analysis: The Eightfold Path for More Effective Problem Solving. N.Y., L.,

12. Birkland T. 2001. An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts, and Models of Public Policy Making. N.Y; L.

13. Cobb R, Elder Ch. 1983. Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda-Building. Baltimore.

14. Dery D. 1984.Problem Definition in Policy Analysis. Laurence.

15. Dewey J. 1927. The Public and Its Problems. Denver.

16. Downs A. Up and Down with Ecology: The Issue - Attention Cycle. 1972. - Public Interest, vol.32.

17. Dunn W. 1994. n. 2 nd ed. Englewood Cliffs.

18. Dunn W. 2004. Public Policy Analysis: An Introductio n. 3 rd ed. Upper Saddle River.

19. Jenkins W. 1978. Policy Analysis . Oxford.

20. Hogwood B., Gunn L. 1984. Policy Analysis for the Real World . Oxford.

21. Kelly R., Palumbo D. 1992. Theories of Policy Making. - Encyclopedia of Government and Politics. Vol. 2 (еd.) Hawkesworth M., Kogan M. L., N.Y.

22. Lasswell H. 1956. The Decision Process: Seven Categories of Functional Analysis. College Park.

23. Lindblom C., Woodhouse E. 1993. The Policy-Making Process. Englewood Cliffs.

24. Manheim G., Rich R. 1991. Empirical Political Analysis: Research

25. Methods in Political Science. New York.

27. Pal L. 1992. Public Policy Analysis: An Introduction. Scarborough.

28. Sabatier P. (еd.). 2001. Theories of Policy Process: Theoretical Lenses on Public Policy. Boulder.

29. Simon H. 1947. Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organizations. New York.

30. Teisman G. 2000. Models for Research into Decision-Making Process: On Phases, Streams and Decision Making Rounds // Public Administration , vol. 78, №4.

Подобные документы

Сущность, основные характеристики, структура и типология политического процесса. Режимы его существования и стадии формирования. Риск принятия политических решений. Утопия в политике. Уровень вовлеченности граждан в процесс политико-властных отношений.

реферат , добавлен 09.04.2015


Сокращение возможностей для открытой конкуренции в политической сфере. Тенденции поиска новых инструментов и технологий доступа к ресурсам. Технологии политического рейдерства и их систематизация. Принятие политических решений в нефтегазовом комплексе.

реферат , добавлен 27.04.2010


Сущность политических процессов. Формирование политических проблем и выдвижение их на авансцену. Принятие решений и структура политического процесса. Формирование в Беларуси представительной демократии. Формы рациональных политических действий.

реферат , добавлен 22.12.2010


Политическое решение: понятие, сущность, классификация, этапы и стили принятия руководителями. Аспекты оптимизации и правовое регулирование этого процесса. Принятие сложного политического решения на примере отставки первого Президента России Б.Н. Ельцина.

реферат , добавлен 05.06.2011


Политическая коммуникация и ее место в системе социально-политических наук. Политические коммуникации как средство достижения политических результатов. Стратегические политико-коммуникационные кампании. Формы политических коммуникаций с избирателями.

реферат , добавлен 29.04.2011


Структура, виды и функции политической системы. Методы принятия политических решений. Политическая пропаганда и манипулирование. Технологии манипулирования и информационного обмана. Сущность, значение и этапы возникновения политических конфликтов.

контрольная работа , добавлен 19.09.2010


Понятие и общая характеристика политического менеджмента. Политическая коммуникация как центральная часть политико-технологического процесса. Политическая культура, ее понятие, сущность, классификация и роль в жизни общества и политическом процессе.

курсовая работа , добавлен 25.12.2009


Политическая социализация: сущность, этапы, факторы. Особый политико-культурный процесс. Политическая символика как элемент политической социокультуры. Политическая коммуникация. Сознательное и целенаправленное внедрение политических ценностей, убеждений.

реферат , добавлен 27.03.2009


Структура политического процесса, виды социально-политических взаимодействий. Технологии политического манипулирования. Значение СМИ в политическом процессе. Политический кризис, его источники, фазы развития. Политические конфликты и пути их разрешения.

курсовая работа , добавлен 19.04.2017


Что представляет собой политика и политическая модернизация. Процесс принятия политических решений. Понятие функции и типология общественно-политических организаций и движений. Традиционные и новые общественные организации и массовые движения в Украине.

Ранее уже шел разговор о динамическом измерении принятия политических решений, что теперь требует специальной интерпретации политико-управленческого процесса с точки зрения его функционирования и изменения в пространственно-временном континууме. Модель, ориентированная на подобного рода интерпретацию, была разработана в англо-американской политологии, получив, правда, при этом различные названия: «процессуальной» (policy process), «стадиальной» (stagist), «круговой» (circular), «циклической» (policy cycle) или даже «жизненного цикла» (policy life cycle)". В течение 1970-80-х годов именно концепция политического цикла считалась базовой и доминирующей моделью в трактовке принятия государственных решений76. Да и на рубеже XX и XXI веков сохранилось еще немало сторонников данной модели, о чем подробнее будет упомянуто отдельно. Основная идея концептуальной модели политико-управленческого цикла сводится к тому, что собственно принятие политических решений есть динамический процесс, состоящий из функционально определенных и последовательно расположенных стадий (или фаз). Генезис данного концепта восходит к двум основным источникам. Во-первых, это системный подход к политическому процессу, нашедший свое отражение в общей теории политической системы, которая была разработана Дэвидом Истоном в 1950-60-е годы. Именно Д. Истон ввел в оборот политической науки знаменитый таксон «вход-выход». Согласно его подходу функционирование политической системы (или политический процесс) сводится к четырем основным фазам: 1) «входа» (input), когда социальная среда воздействует на политическую систему посредством выдвижения требований и

"См., например: The Policy Cycle / Ed. by J. May and A. Wildavsky. Beverly Hills, 1978.

74 См.: Kelly R., Palumbo 0. Theories of Policy Making // Encyclopedia of Government and Politics / Ed. by M. Hawksworm and M. Kogan. P. 651.

оказания поддержки со стороны граждан; 2) «конверсии», когда ЦПР перерабатывают эту информацию в проекты решений; 3) «выхода» (output), когда государственные органы осуще- ствпяют решения и действия; 4) «обратной связи» (feedback), когда результаты и эффекты государственной политики воздействуют на состояние социальной среды, которая должна находиться в определенном равновесии (гомеостазе) с управляющим центром, то есть самой политической системой. Благодаря теории политической системы были сформированы важные предпосылки для разработки динамико-стадиальной модели принятия решений, поскольку стадии управленческого процесса (policy process) должны каким-то образом коррелировать с обозначенными выше фазами политического процесса (political process). К примеру, построение повестки дня соответствует «входу», формулирование и выбор альтернатив - «конверсии», утверждение и осуществление решений - «выходу», а контроль и оценка результатов - «петле обратной связи». С другой стороны, на формирование стадиальной модели известное влияние оказали идеи «рационалистической эвристики», которые выдвинули Дж. Дьюи и Г. Саймон, также как и концепция бихевиоралистского управления Г. Лассуэлла. Первые предложили в 1910-40-е годы две трехфазовые модели «решения проблем» (problem solving): вначале «определение проблемы - формирование альтернатив - выбор наилучшей альтернативы» (Дж. Дьюи), а затем «разведка - проектирование (дизайн) - выбор» (Г. Саймон). Г. Лассуэллом в работе «Процесс решения: семь категорий функционального анализа» (1956) была описана бихевиоралистская модель процесса политического управления, включившая уже целую семерку фаз: разведку, продвижение, предписание, обращение, приложение, завершение и оценку. Таким образом, к последней трети XX века сформировались основные «онтологические» (теория макрополитического процесса) и «эпистемологические» (концепции эвристического «решения проблем» политиками и аналитиками, участвующими в управленческом процессе) предпосылки возникновения процессуальной модели принятия государственных решений. В итоге оба вида предпосылок повлияли на формирование концепции политико-управленческого цикла, инкорпорировав в понятийный аппарат теории принятия решений терминологию как системно-функционального («вход», «выход», «результат» и др.), так и когнитивно-эвристического («определение проблемы», «формирование альтернатив», «оценка последствий» н др.) подходов. При этом циклическая модель получила широкое применение как в фундаментальных исследованиях публичной политики (Дж. Андерсон, Р. Роуз и Др.), так и в прикладном политическом анализе (У. Данн, Б. Хогвуд, Л. Ганн и др.). В итоге, кроме циклической модели принятия решений политиками и администраторами (Дж. Андерсон), появляются вполне релевантные этим схемам модели этапов работы аналитиков (У. Данн), где, к примеру, фазе исполнения решения чиновниками соответствует этап проведения аналитического мониторинга осуществления той или иной государственной программы. Каковы же логика и принципы построения модели стадиального управленческого цикла? Во-первых, это интерпретация принятия государственных решений как более или менее целостного и последовательно разбиваемого на отдельные согласованные между собой стадии процесса, динамически функционирующего и развивающегося в социально-политическом пространстве и времени. Во-вторых, данный цикл носит «круговой» характер, поскольку последние предшествующие его витку фазы обеспечивают «обратное воздействие» и готовят предпосылки для витка последующего. В-третьих, должно присутствовать некое соответствие стадий «управляющего» процесса фазам процесса «управляемого», то есть политического процесса. И в-четвертых, циклическая модель опирается на эвристический принцип рационального упорядочивания процессов человеческой деятельности с помощью логически сопряженных процедур и операций. В отношении последнего налицо определенная общность и заимствование идей со стороны авторов циклической модели из концепции «ограниченной рациональности».

В рамках общей стадиальной теории было разработано множество ее разновидностей, отличающихся друг от друга по числу и содержанию фаз, способам их сопряжения, а также по характеру связей между отдельными этапами. Число фаз поли- тико-управленческого цикла у разных авторов колеблется от пяти (Дж. Андерсон) до восемнадцати (И. Дрор), хотя чаще всего речь идет о разбивке отдельных этапов на более дробные периоды. Приведем вначапе несколько наиболее ранних вариантов конструирования циклических моделей конца 1970 - начала 1980-х годов. Во-первых, это модель английского политолога Уильяма Дженкинса, который в своей работе «Политический анализ: Политическая и организационная перспективы» (1978) выделил семь фаз политико-управленческого цикла: 1) инициацию решения; 2) анализ информации; 3) заключение; 4) решение; 5) его осуществление; 6) оценка результатов; 7) завершение цикла. Во-вторых, близкую к предыдущей еще одну версию предложили двое других английских ученых - Б. Хогвуд и Л. Ганн в весьма известном (в западном научном мире) труде «Политический анализ для реального мира» (1984), выделив на этот раз уже девять этапов принятия решений: 1) решение о том, что надо принимать решение; 2) решение, как надо принимать решение; 3) определение вопроса; 4) прогнозирование; 5) формулировка целей и приоритетов; 6) анализ альтернатив; 7) осуществление политики, ее мониторинг и контроль; 8) оценка и обзор; 9) утверждение результатов, преемственность и завершение цикла76. Из этих достаточно ранних попыток построить циклическую модель видно стремление соединить «эвристическую компоненту», отражающую субъективную деятельность политика (например, инициацию и завершение), с некими «объективными компонентами», которые приходится с трудом преодолевать, несмотря на все желания ЛПР (как, например, это обстоит с фазой осуществления, или внедрения в жизнь, любого решения, что соответствует «выходу» функционирующей политической системы).

В более современных пубпикациях по модепированию политико-управленческого цикла число основных фаз стабилизировалось и сократилось, будучи редуцировано до пяти или шести этапов. В качестве одного из наиболее популярных вариантов построения модели политико-управленческого цикла выступает уже упомянутая «пятичленка», то есть пятифазовая конструкция, разработанная американскими политологами Джеймсом Андерсоном и Уильямом Данном еще в 1970-80-е годы и активно продвигаемая ими и по сей день. К чему же сводится содержание основных стадий в рамках этой весьма расхожей сегодня базовой модели? Во-первых, это построение политической повестки дня и выделение приоритетных проблем. Во-вторых, это разработка адекватных и допустимых альтернатив решения, отражающих проекты возможных действий. В-третьих, это выбор оптимального варианта и официальное утверждение политического решения, которое придает ему легитимную силу. В-четвертых, это осуществление (или реализация) решения в политической практике, связанное в основном с работой административно-исполнительного аппарата. И в завершение, в-пятых, это оценка полученных результатов со стороны правительства для определения последствий и эффективности принятых и исполненных публичных решений. После того как результаты публичной политики оказывают воздействие на социальную среду, «круговорот» цикла выходит на новый виток, и все повторяется заново. Кроме этого, У. Данном разработана еще одна циклическая модель, на этот раз стадий работы уже не самого политика, принимающего решения, а сопровождающего ЛПР аналитика. Они полностью релевантны уже описанным выше стадиям ППР и содержат доминирующие на том или ином этапе функции аналитической деятельности: 1) структурирование проблемы; 2) прогнозирование будущего ее состояния; 3) выработку рекомендаций к решению; 4) проведение мониторинга его исполнения; 5) экспертизу результатов данного решения. Довольно оригинальная версия циклической концепции была разработана И. Дрором, получив название «оптимапьной модели». И. Дрор начинает с критики упрощенных, по его мнению, нормативных моделей политико-управленческого цикла, сводящихся к цепочке рационально определенных и логически последовательных стадий продвижения того или иного публичного решения, как будто все происходит на некой конвейерной ленте. На самом же деле, при моделировании цикла необходимо принять в расчет три обстоятельства: во-первых, существование экстрарациональных компонентов принятия решений; во-вторых, комплексный и итеративный характер самого управленческого цикла, при котором редко бывает прямая последовательность шагов, поскольку в основном приходится возвращаться в пройденное уже звено механизма, на предыдущую фазу, для той или иной корректировки курса, и, в-третьих, следует учитывать роль прямых и обратных коммуникаций между практически всеми фазами цикла, которые связаны между собой не только «последовательно», но и «параллельно». Свою собственную «оптимальную модель» израильский попитолог выстраивает с учетом всех трех приведенных выше обстоятельств.

В первую очередь И. Дрор вводит в каждую фазу своей циклической модели так называемые рациональные и экстрарациональные компоненты. Первые связаны с традиционными для политического анализа методами сбора и обработки информации, с использованием научных знаний, критериев эффективности и экономической обоснованности государственных решений. Вторую группу компонентов реже можно встретить в существующих моделях ППР, несмотря на то что они требуют к себе гораздо большего внимания. К числу экстрарациональных компонентов И. Дрор причисляет морально-психологические мотивы, связанные с интуицией и воображением, ценностными ориентирами и эмоциональным восприятием, что порой оказывает доминирующее влияние на характер и содержание самого процесса принятия решений. Израильский политолог при этом замечает, что экстрарациональные компоненты «должны играть значительную, существенную и позитивную роль в оптимальном варианте принятия политических решений, правда, скорее как дополнение к сильно продвинутым рациональным компонентам, но не заменяя их при этом». Отсюда он делает вывод о том, что в структуру оптимальной модели ППР должны быть инкорпорированы как рациональные, так и экстрарациональные компоненты, соотношение удельных весов которых зависит от содержания конкретных фаз политико-управленчес- кого цикла и характера различных проблемных ситуаций. В перспективе И. Дрор надеется на расширение объема и улучшение качества социально-гуманитарных и естественно-научных знаний, поскольку это даст возможность повысить роль рациональных компонентов принятия публичных решений. Другим обстоятельством является комплексный характер механизма и итеративный характер процесса принятия решений. Решение вырабатывается и осуществляется не в одном и едином пункте и в строгой последовательности четких шагов, а, как правило, продвигается параллельно на нескольких уровнях, да к тому же время от времени возвращается для итеративной корректировки в уже вроде бы пройденные точки. Возьмем, к примеру, ситуацию с секвестром бюджетного решения Госдумой РФ в 1998 году, когда пришлось пересматривать и в правительстве, и в парламентских комитетах основные параметры доходной и расходной частей уже принятого думой и подписанного президентом бюджета. Кроме того, сама институциональная система госуправления имеет иерархический и многоуровневый характер, и поэтому различные подразделения государственного аппарата (планирующее и анализирующее бюджетный и макроэкономический процесс Минэкономики и исполняющее отраслевые задачи Министерство по налогам и сборам) могут одновременно оказаться на различных фазах цикла, на первый взгляд, единого и целостного федерального бюджетного решения.

И наконец, третье и последнее обстоятельство вытекает из предыдущего. В «оптимальную модель» должен быть заложен инновационный механизм совершенствования политического курса и реформирования самой системы принятия государственных решений, опирающийся на принцип обратных связей и открытых коммуникаций, которые связывают воедино все фазы цикла. Система принятия решений в ходе политико-управленческого процесса должна проходить своего рода «обучение на собственном опыте» и вносить необходимые изменения в собственный институциональный дизайн. Таким образом, политико-управленческий цикл получает не замкнутую и консервативную конфигурацию, а носит открытый (для разнообразных коммуникаций) и инновационный (для улучшения самой системы) характер. В итоге И. Дрором конструируется весьма замысловатая и многоплановая модель политико-управленческого цикла, состоящая из трех крупных стадий, которые в свою очередь включают 18 фаз и 36 субфаз. Начнем со стадий. Израильский политолог выделяет, во-первых, так называемую «метастадию принятия решений» (metapolicymaking), говоря его словами, связанную с принятием предрешения по поводу принятия базового решения; во-вторых, основную стадию принятия решений (policymaking stage), содержащую интеллектуальную работу по проектированию и утверждению того ипи иного акта, и, в-тре- тьих, «постстадию принятия решений» (post-policymaking stage), на которой происходит осуществление решения, оценка его

11 Принятие ПР результатов и последствий. В целом же политико-управленческий процесс (по И. Дрору) выглядит следующим образом:

1. Метастадия включает:

а) формирование ценностей;

б) описание реальности;

в) постановку проблемы;

г) определение и подготовку ресурсов;

д) настройку и регулировку системы принятия решений;

е) взаимное расположение проблем, ценностей и ресурсов;

ж) формулирование политико-управленческой стратегии.

2. Основная стадия включает:

з) распределение ресурсов по отдельным фазам;

и) утверждение операциональных целей в порядке приоритетности;

к) разработку совокупности альтернативных вариантов решения, включая «привлекательные»; л) подготовку прогнозных оценок выгод и затрат от различных альтернатив; м) оценку выгод и затрат от «наиболее приемлемых» альтернатив и окончательный выбор «наилучшей» из них.

3. Постстадия включает:

н) мотивацию исполнения решения; о) осуществление политики; п) оценку результата исполнения решения; р) фазу коммуникаций и обратных связей, соединяющую все перечисленные ранее фазы и стоящую несколько особняком. Кроме всего прочего, И. Дрор выделяет внутри каждой из восемнадцати фаз по две субфазы, содержащие рациональные и экстрарациональные компоненты, взаимодействующие между собой на каждом этапе этого довольно долгого пути. Автор этой хитроумной схемы признается, что ряд фаз, выделяемых в его «оптимальной модели», существуют самостоятельно лишь в абстрактной конструкции, тогда как в реальном управлении они дисперсно разбросаны сквозным образом по всему циклу. По сути дела, метастадия описывает в основном структуру самого механизма принятия решений, основная стадия - собственно подготовку и утверждение решения, а постстадия - соответственно, реализацию решения, оценку его результатов и последствий. В целом же ^оптимальная модель» И. Дрора, разрабатывавшаяся им в 1960-80-е годы, внесла существенный вклад в развитие стадиально-циклического подхода. У. Парсонс отмечает, что «реальная сила анализа, предпринятого Дрором, состоит вовсе не в прескриптивной составляющей его модели, а в концептуальном потенциале, позволяющем описывать политико-управленческий процесс».

Модель стадиального управленческого цикла после определенного периода популярности, который она переживала в 1970-80-е годы, в последнее десятилетие была подвергнута довольно резкой критике. Американский политолог Р. Накамура назвал ее даже примером «ученической политико-управленчес- кой науки» (textbook policy science) за искусственный схематизм и отрыв от реального управленческого процесса, который вовсе не похож на аккуратную и монотонную ленту заводского конвейера. Оппонентами циклической модели был выдвинут ряд серьезных критических замечаний в ее адрес. Их можно свести к следующим пяти положениям:

1) данная модель носит искусственный рационально-эвристический характер, отличаясь от реального политико-управлен- ческого процесса, и поэтому эмпирически не может быть строго верифицируема; 2) циклическая модель не раскрывает каузальных связей, причин и путей продвижения решения от одной стадии к другой;

3) стадиальный подход ориентирует лишь на последовательное и поступательное движение решения «сверху - вниз», практически не учитывая «низовои» уровень включения в процесс бюрократии и других акторов;

4) понятие «политико-управленческого цикла» (в том его смысле, который в основном и используется сегодня) игнорирует многоуровневый характер государственного механизма, каждый из органов которого может быть представлен в виде цикла, взаимодействующего с циклами других госорганов;

5) указанная модель не обеспечивает адекватного и интегрального описания управленческой аналитической работы, поскольку политический анализ функционально сводится в базовой модели управленческого цикла главным образом к последней его фазе - оценке результатов решений.

Таким образом, концепция политико-управленческого цикла, несмотря на все свои преимущества, имеет немало пробелов и слабостей.

Для того чтобы преодолеть слабости стадиапьно-цикл и ческой модели, ряд политологов разработали альтернативные версии процессов принятия политических решений. Мы остановимся лишь на кратком обзоре трех подобных моделей-альтернатив: «попитико-управпенческих потоков» (policy streams) Джона Кин- гдона, «коалиций поддержки» (advocacy coalitions) Попа Саба- тьера и, наконец, модели «раундов» (rounds model) Гиирта Тей- смана. Вначале рассмотрим наиболее раннюю «потоковую» версию Дж. Кингдона, которая была им предложена в монографии «Повестки, альтернативы и публичные политики» (1984). Он начинает с разбора принципов уже упоминавшейся концепции «мусорной корзины», соглашаясь с общей идеей о разновременности формирования проблем и организационных возможностей их преодоления, что в общем-то противоречит модели поступательно-циклического созревания вопросов и поэтапного их разрешения. Дж. Кингдон считает, что в рамках политико-управленческого процесса действуют «параллельно» (а не «последовательно», как в «стадиальной» модели) три отдельных потока: «поток проблем» (problem stream), «поток решений» (policy stream) и «политический поток» (political stream). Рассмотрим их по отдельности. Для эмпирического обоснования своей модели Дж. Кинг- дон проделал эмпирическое исспедоваиие разработки и принятия государственных решений в сфере управления транспортом и здравоохранением в 1976-79 годах, которое опиралось на информацию, полученную в результате проведенных в рамках проекта 247 интервью с отраслевыми администраторами, политиками и активистами, а также 23 «кейс-стади» в избранных областях публичной политики. В итоге он пришел к выводу, что в отдельных областях политики существуют так называемые «потоки проблем», которые состоят из совокупности вопросов, отобранных ЛПР, в то же время налицо огромное количество проблем, которые политики и администраторы считают нужным игнорировать. С точки зрения Дж. Кингдона, функционируют три основных механизма, с помощью которых проблемы попадают в зону внимания ЛПР: во-первых, «индикаторы», которые служат для оценки ранга и характера проблем (здесь важны официальные доклады и оценки, оказывающие влияние на установки и позиции ЛПР); во-вторых, «события», с помощью которых внимание ЛПР фокусируется на тех или иных проблемах, как, например, это бывает с такими чрезвычайными событиями, как стихийные бедствия или транспортные катастрофы; в-третьих, «обратные связи», посредством которых для ЛПР доставляется информация о текущей обстановке и фиксируются затруднения при достижении целей или же появление непредвиденных последствий от принятых решений.

Затем Дж. Кингдон переходит к другому потоку - «потоку решений», который он между депом обозначает метафорой «прото-супа», в котором «варятся идеи-ингредиенты» тех или иных государственных решений. В этом «супе» одни идеи решений каким-то образом всплывают на самый верх политической повестки, в то время как другие уходят на ее дно. В политической среде (в оболочке которой варится этот «суп» из возможных компонентов решений) действуют «политические предприниматели» (policy entrepreneurs), «желающие инвестировать ресурсы различных типов в надежде на их возвращение в будущем в форме предпочитаемых ими решений»83. Но идея решения, предложенного «политическими предпринимателями» для всего сообщества, должна отвечать трем основным критериям, а именно она должна быть технически обоснованной, соответствовать доминирущим ценностям и предусматривать ожидаемые ограничения, в рамках которых данное решение будет работать. В итоге «брожения супа», то есть борьбы между разпичными «антрепренерами от политики», создается перечень предложений, из числа которых и формируется пакет альтернатив в правительственной повестке дня. Рассмотрим теперь последний из потоков, выделенных Дж. Кингдоном, то есть «политический поток», который в свою очередь распадается на такие элементы, как национальное сознание (общественный климат и мнение нации); организованные политические силы (законодательные органы, политические партии и группы давления); правительство (изменения в персонале и юриспруденции) и, кроме того, способы достижения консенсуса (торг, отступные и лр.). В критические моменты принятия политических решений все три указанных потока соединяются воедино. Дж. Кингдон проводит здесь аналогию с запуском космических аппаратов с Земли к другим небесным телам, когда открывается на время «окно возможностей», связанное с одновременным наличием готового аппарата, положением Земли и точных расчетов траектории полета. В тот момент когда в социальном пространстве и времени одновременно открываются «окна возможностей» у «потоков» проблем, решений и политик, происходит их соединение в единый процесс, что в итоге создает высокую вероятность попадания сформулированного вопроса в обойму политической повестки дня и принятия в соответствующей сфере управления адекватного публичного решения. Таким образом, конкуренция между различными «параллельными» потоками проблем, их решений и участников дает на выходе модель, уходящую от жесткой согласованности и логической последовательности во времени тех или иных четко фиксированных ступеней принятия политических решений.

Несколько иную логику альтернативного построения динамической модели процесса принятия публично-государственных решений предложил американский политолог Пол Сабатьер, разработавший концепцию «коалиций поддержки»66. Он выступил с довольно резкой и аргументированной критикой стадиально-циклического подхода, отметив прежде всего, что само отделение работы по построению повестки дня от иных этапов процесса принятия публичных решений выглядит нереалистичным с точки зрения реальной практики, также как и несостоятельным с позиций строгой теории. В отличие от Дж. Кингдона, считавшего, что проблемно-политические потоки развиваются «параллельно», соединяясь в открывающемся время от времени «окне возможностей», П. Сабатьер утверждает, что попити- ческий анализ, предполагающий постоянную обработку информации и использование знаний, сам по себе выступает в качестве составной части «политического потока» (то есть процесса взаимодействия политических организаций как между собой, так и с гражданским обществом). Для построения концептуальной модели, которая была бы способна выступить альтернативой стадиальной концепции и при этом могла адекватно отобразить комплексную природу политико-управленческого процесса, американский политолог предлагает синтезировать ряд идей, позаимствовав их нз различных теорий. Например, согласно его мнению, необходимо соединить такие разнородные идеи: идею «сетей» в описании ролей агентов ППР на различных этапах цикла; идею «воронки причинности» в описании роли социально- экономических факторов; идею «сквозной роли» аналитической работы на всем протяжении процесса принятия решений; идею мифов и верований, ценностей и взглядов элитных и других социально-политических групп в механизме публичной политики. В итоге им строится синтетическая концепция политико-управленческого процесса, в которой преодолевается ряд недостатков стадиально-циклической модели.

Итак, к чему же сводится основное содержание модели «коалиций поддержки», которая приобрела в последнее десятилетие довольно широкую популярность в западной политологии? П. Сабатьер пытается объединить в общей модели политико- управленческого процесса довольно разнородные компоненты: акторные (сеть участников процесса в отдельной сфере госуправления); факторные (воздействие социальных, экономических и прочих факторов внешней среды); нормативно-институцио- нальные (ограничения политических институтов и норм); когнитивные (верования, мнения и ценности) и системные (влияние правительственной системы и других отраслевых государственных подсистем) и пр. (см. схему 2).

В центре его концепции стоят принципы стабильного воспроизводства и постепенного изменения пол итико-у прав пен ческой системы в процессе подготовки, принятия и осуществления публично-государственных решений. «Политико-управленческая подсистема» (policy subsystem) состоит из нескольких взаимодействующих и конкурирующих «коалиций поддержки», включающих в себя в свою очередь совокупность государственных и негосударственных акторов, которые борются за продвижение тех или иных вариантов политических решений. Эти «коалиции поддержки» отличаются друг от друга по ценностям и верованиям, целям и стратегиям, позициям и ресурсам. Кто же входит в состав этих коалиций? Кроме традиционных ЛПР

(выборных политиков и высших администраторов) П. Сабатьер вводит в число участников процесса принятия решений группы давления, аналитические центры и академические учреждения, политических журналистов, а также представителей госорганов из смежных подсистем. Особо выделяются в составе подсистем так называемые «попитико-управленческие брокеры» (policy brokers), обеспечивающие действие стабильных правип конкуренции для борющихся «коалиций поддержки». Это могут быть руководители государственных институтов, судебные и арбитражные органы, специальные комитеты и согласительные комиссии. Задача попитико-управленческих брокеров состоит в содействии проведению переговоров и консультаций между конкурирующими коалициями, в результате которых сторонами достигаются приемлемые для них соглашения и обоснованные компромиссы, что в свою очередь способствует стабильному воспроизводству политико-управленческого процесса. Каким же образом происходит объединение достаточно разнородных акторов в описываемые «коалиции поддержки»? Для консолидации последних от участников требуется, чтобы они поддерживали совместные цели и определенные «верования», служащие неким цементирующим коалицию началом. Итак, «коалиция поддержки» - это группа акторов, продвигающих решение и имеющих сходные базовые ценности, общее понимание причинных механизмов и восприятие тех ипи иных проблем.

Чтобы компенсировать отсутствие рассмотрения во многих динамических моделях ППР когнитивных и аксиологических ориентиров, П. Сабатьер разрабатывает специальные концепты «политических верований» и «политико-ориентированного обучения». Он начинает с того, что выстраивает иерархическую структуру «верований», на которую опирается та или иная политико-управленческая коалиция. Во-первых, в центре структуры находится «глубинное ядро верований», состоящее из фундаментальных ценностей и устойчивых норм, которые применяются ЛПР во всех попитико-управленческих подсистемах (например, базовые рыночные и демократические принципы).

Во-вторых, в качестве следующего уровня данной иерархии выступает так называемый «политико-управленческий круг», состоящий из механизмов и стратегий, которые направлены на достижение глубинных и фундаментальных ценностных ориентиров (к примеру, стратегические задачи и правила ведения избирательной кампании). И в-третьих, на периферии данной концентрической структуры находится последний ее уровень или слой, именуемый «вторичными аспектами», к числу которых относятся «верования», выработанные в ходе собственного опыта практического продвижения тех или иных инструментальных решений и применения пособов получения информации, что требуется для достижения на этот раз уже политико-управленческих задач и что, как правило, менее всего разделяется участниками коалиции. Что же касается обобщения собственного опыта во «вторичных верованиях», то П. Сабатьером вводится понятие «попитико-ориентированного обучения», под которым подразумевается процесс изменения некоторых установок и стереотипов в результате их сопоставления с полученным практическим опытом. Этот процесс обучения оказывает корректирующее влияние прежде всего на некоторые поверхностные уровни «системы верований», которая выглядит как своего рода матрешка. К примеру, обучение на опыте может касаться решений по налоговой политике, когда требуется внесение корректировки в ставку местного налога, уточнение налогооблагаемой базы ипи порядка сбора налога. И все же учет когнитивных ориентиров акторов не исчерпывает содержания концепции «коалиций поддержки». Именно «некогнитивные факторы» часто служат источником стабильности ипи изменений в политико-управленческом процессе. П. Сабать- ер выделяет две группы подобных факторов: «относительно стабильные параметры», обеспечивающие воспроизводство политико-управленческого процесса, и «внешние системные события», работающие в обратном направлении и вызывающие перемены в принятии решений. К первой группе относятся следующие факторы: характер регулируемого объекта (сферы общественных бпаг); конфигурация распределения природных ресурсов в стране; социальная структура; фундаментальные социокультурные ценности и базовые конституционные нормы. Во вторую группу входят изменения в макроэкономике, социальной жизни, общественном мнении, правящей страной группировке и перемены в «смежных» политико-управленческих подсистемах, связанные с принятыми там публичными решениями и их последствиями. Обе зти группы факторов стабильности и изменений взаимодействуют между собой, оказывая влияние на аккумуляцию ресурсов и мобилизацию ограничений у действующих в данной подсистеме игроков, разбитых на коалиции. Акторы в свою очередь анализируют и оценивают данные факторы сквозь призму «систем верований», сложившихся внутри «коалиций поддержки», вырабатывают стратегический курс, альтернативные проекты решений, мобилизуют свои ресурсы и инструменты в конкурентной борьбе с противостоящими проектами иных коалиций и добиваются реализации выгодного им варианта государственного решения (или программы). Замыкается этот круг через механизм «обратной связи», как и в циклической модели, и таким образом политико-управленческий процесс выходит на новый виток спирали. Несмотря на все достоинства подобного довольно изощренного построения и явную популярность среди западных политологов, модель «коалиций поддержки» была (как и все прочие) подвергнута критическому анализу. Уэйн Парсонс, сам придерживающийся конкурирующего стадиального подхода, выделяет несколько крупных недостатков модели «коалиций поддержки». Во-первых, модель была построена на основе обобщения эмпирического материала о принятии государственных решений в социокультурном и политико-институциональном контексте США. В тех демократических странах, где процесс принятия решений более централизован и закрыт для торга, где существуют исторические традиции этатизма (Франция, Италия и др.) или корпоративизма (Австрия, Швеция, Германия и др.), данная крайне плюралистичная по характеру концепция будет работать слабо. Во-вторых, в концепции П. Сабатьера идет постоянное смешение реальных и виртуальных компонентов процесса ППР, поскольку почти везде теряется граница между материальными его механизмами, факторами внешней среды и когнитивными стереотипами их восприятия со стороны акторов, составляющих «коалицию поддержки». В-третьих, примерно такая же путаница происходит в отношениях между прескрип- тивными ^дескриптивными компонентами заявленной модели. Далеко не всегда ясно, когда и где в концептуальных рамках автором задается вопрос: «Что такое процесс принятия политических решений?», а когда ставится другой: «Какой должна стать система принятия политических решений?». И в-четвертых, ставя в центр анализа значение верований и ценностей, автор модели практически уходит в сторону от выяснения серьезных вопросов, касающихся роли социальных интересов и властных ресурсов в разработке и осуществлении публично-государственной политики. Таким образом, если все подытожить, то концепция «коалиций поддержки», с одной стороны, вносит существенный вклад как в синтезирование различных теоретико-методологических подходов к интерпретации процесса принятия политических решений, так и в более гибкое «параллельное» понимание соотношения различных его фаз. С другой стороны, модель П. Сабатьера сама страдает некоторыми недостатками и определенной неполнотой, упуская из виду такие важные компоненты механизма принятия решений, как интересы и их формулы, организационные формы и процедуры и др. Последняя по счету из рассматриваемых в этой главе концепций политико-управленческого процесса - «модель раундов» Гиирта Тейсмана разработана совсем недавно. Нидерландский политолог анализирует силу и слабость уже известных нам «фазовой» и «потоковой» моделей, а затем переходит к концептуализации своей собственной «модели раундов». Г. Тей- сман исходит из идеи, перекликающейся с уже рассмотренной выше мыслью Г. Алписона, о необходимости многомерного анализа принятия политических решений сквозь призму различных моделей, которые он называет «папками» (folders) в отличие от линз (lences) Г. Аллисона. Г. Тейсман приходит к заключению, что все эти три модели должны взаимодополнять друг друга, что и пытается доказать в своем исследовании, посвященном изучению принятия решений законодательными и исполнительными органами Нидерландов в отношении строительства железнодорожной супермагистрапи между Роттердамом и Германией в 1990-е годы.

К чему же сводится содержание «модели раундов», дополняющей уже известные нам концепции политико-управпенчес- кого процесса? Г. Тейсман дает ей следующую авторскую характеристику: «В противоположность „фазовой" модели исследователь, стоящий на подобной позиции, исходит из того, что проблемы и их решения связаны не только с одним-един- ственным актором (лицом, принимающим решения), и поэтому они происходят в какой-то четко фиксированный момент их утверждения. Множество акторов вовлечены в принятие решений и привносят свои собственные представления о соответствующих проблемах, возможных решениях и политических вердиктах. Чтобы понять характер принятия решений, ученый должен сосредоточить внимание на многообразии акторов и целей, способах решений и их динамике, также как и в целом на взаимодействии между этими элементами». При сравнении моделей «фаз» и «раундов» приходит в голову аналогия с уже рассмотренной оппозицией «ограниченной рациональности» и «инкрементализма», где принцип рационализированного холизма управленческого механизма также противостоит идее борющихся акторов, входящих в состав этого же механизма. В этом «раун- довая» модель процесса принятия публичных решений в чем-то продолжает инкременталистскую традицию, поскольку исходит из предположения о комплексном характере динамики данного процесса, который образует продвигающими свои собственные варианты решений политическими акторами. Не отказываясь полностью от идеи разбиения политико-управленческого процесса на определенный этапы, Г. Тейсман утверждает, что каждый «раунд принятия решения» (decision making round) представляет собой прежде всего результат взаимодействия отдельных решений, продвигаемых различными игроками. При этом состав акторов, соотношение сил, взаимодействие между ними, а иногда и сами правила игры меняются от раунда к раунду. В центре внимания здесь находятся так называемые «ряды решений» (rows of decisions), принимаемых основными участниками раундов. Их взаимное пересечение (торг, борьба и компромиссы) и образуют результат того или иного раунда, в итоге которого складывается промежуточная конфигурация публичного решения, которое в ходе следующего раунда вновь может быть подвергнуто известной коррекции. С этой точки зрения, нет и не может быть единого и неизменного содержания политического решения, принятого в какой-то момент один раз и навсегда. Сама практика исполнения законодательных и административных актов показывает, что здесь происходит множество корректировок, адаптирующих решение к изменяющимся условиям, а то и просто замена старого решения новой его версией. В этом смысле вообще не существует четкого момента принятия решения, поскольку даже после его промульгации и в процессе его исполнения могут многократно меняться и уточняться условия и ресурсы, определение проблем и задач. Всякий депутат Госдумы, к примеру, знает, что даже статус так называемой «защищенной статьи» бюджетного решения не является гарантией ее полноценного исполнения, поскольку могут и не найтись финансовые ресурсы, и поменяться политические приоритеты, и возникнуть чрезвычайные обстоятельства.

Поэтому, когда мы говорим о целостном, принятом и исполняемом государственном решении, то нередко забываем, что само содержание решения в ходе его продвижения могло многократно меняться. Отсюда Г. Тейсман заключает: «Сам отсчет начала и завершения раунда принятия решений связан с утверждением определенной версии формирования проблемы и с „виртуальным" принятием ее одним или несколькими акторами». Эта «виртуальная» формула принятия решения очень напоминает то, что в отечественной практике называется «решением в рабочем порядке», «протокольным решением» или же «рабочими договоренностями» и «согласительным решением». Таким образом, согласно выводам разобранной концепции всякое публичное решение в процессе своего принятия и осуществления проходит множество «виртуальных» состояний, результирующих ту или иную комбинацию «рядов» субрешений, которые продвигаются заинтересованными игроками, участвующими в том или ином раунде этой длинной и непростой игры.

В современной научной литературе уже около трех десятилетий идет обсуждение вопроса о том, что представляет собой механизм принятия политических решений (МППР) и из каких компонентов он состоит (Й. Дрор, Ч. Линдблом, Г. Саймон, П. Сабатьер и др.). Но пожалуй лишь в настоящее время назрела потребность в построении адекватной модели механизма принятия решений, по своей остроте примерно подобная той ситуации, которая имела место в 1960-70-е годы при создании концепта политико-управленческого цикла, появившегося в качестве известной реакции на доминирование в специальной литературе «атеоретических» case studies. Поэтому перед нами возникает задача конструирования общей модели (метамодели) механизма принятия политических решений, которая позволила бы дать более или менее точное описание и глубокое объяснение способов его работы в отдельных государственных институтах.
Каким же условиям должна отвечать подобного рода модель? Во-первых, в рамках метамодели МППР требуется синтезировать сильные стороны различных методологических подходов. Например, попробовать соединить анализ макро- и микро- уровней ППР, т.е. политико-управленческих сетей агентов с их инкрементальными взаимодействиями, дополнив все это идеями групповой репрезентации, а также интегрировать принципы организационного холизма со стратегией и тактикой индивидуальной активности. Другими словами, следует построить некую «матрёшку», где формальная структура государственной организации дополнялась бы реальной борьбой индивидов и их различных группировок. Во-вторых, представляется необходимым сочетание учета рациональных, экстрарациональных, ценностных ориентиров и действия различных нормативных регулятивов (правовых и моральных, официальных и неофициальных). И, наконец, в-третьих, следует принять в расчет и сами способы целедостижения, включающие организационные формы и разнообразные процедуры, использование ресурсов и операций, методов и инструментов, также как и типы взаимодействий и коммуникаций между участниками принятия политических решений.
Исходя из обозначенных выше условий можнпо пытаться обрисовать контур структуры и компонентов таксономической метамодели механизма принятия политических решений. Представлена она может быть следующим образом (См.Таблица).
Социально-целеполагательный субкомплекс МППР обеспечивает функции целедостижения и отвечает за определение «формулы интересов» агентов, учет совокупности факторов контекста, и, в итоге, формирование «древа целей» публичного решения. Он включает в себя агенто-сетевой (агентономический) и контекстуально-целевой (телеономический) модули. Разбор практически всякого социально- политического механизма начинается с анализа составляющего его агентов (или участников): индивидов и групп. Для того, чтобы определить «древо целей» того или иного публично-государственного решения необходимо выяснить «формулу интересов» основных его участников, их общие стратегии, затем учесть информацию о факторах и контексте проблемной ситуации, а в итоге сформулировать общественную проблему, которую необходимо решить в рамках того или иного административного или законодательного акта. Первый, агенто-сетевой, модуль включает в себя разбор политико-управленческих сетей публичных решений в самом широком смысле, который предполагает анализ не только лиц, их принимающих (политики и высшие администраторы) и исполняющих (чиновники госаппарата), или лиц, оказывающих влияние на ЛПР (активисты группы давления и политических партий), что попадает в сферу внимания политико-акторного субмодуля, но и интересов рядовых граждан, выступающих в качестве как адресных групп, так и индивидуальных потребителей результатов тех или иных актов, что, в свою очередь, служит предметом для социально-адресатного субмодуля.
Не менее важное место в социально - целеполагательном субкомплексе МППР занимает телеономический модуль, в свою очередь состоящий из контекстуально- факторного и проблемно-целевого субмодулей. Функциональным предназначением данного модуля в конечном счете является разработка «древа целей», входящих в состав каждого публичного решения. В чем же состоит роль каждой из указанных пар субмодулей? Всякий принимаемый политиками государственный акт разрабатывается и осуществляется в контексте определенной социальной, экономической и политической ситуации, то есть воздействия на всех агентов комплекса факторов внешней и внутренней среды, информация о характере и содержании которых подлежит учету в границах контекстуально-факторного субмодуля. Но кроме учета факторов среды, для определения целей решения требуется характеристика объекта регулирования и формулировка общественной проблемы, которая будет преодолеваться в ходе принятия и реализации публичного акта (проблемно-целевой субмодуль).
Следующий, ориентационно-регулятивный, субкомплекс МППР состоит из когнитивно-перцептивного (эпистемологического) и ценностно-регулятивного (аксиологического) модулей. Результаты многочисленных исследований хода принятия публичных решений (Р. Аксельрод, А. Джордж, И. Янис) показывают существенную роль знаний и ценностей, представлений и норм в поведении политических акторов. С одной стороны, лица, участвующие в принятии и осуществлении политических решений, обладают определенными ориентирами и когнитивными стилями, которые складываются из множества разнородных элементов. Среди наиболее важных из этих ориентиров (в совокупности они представляют собой своеобразную «навигационную систему», которая ограничивает диапазон поведения политических игроков): рациональные принципы эффективности и результативности, обеспечивающие оптимизацию решения, и экстрарациональные коды, включающие чувства и восприятия, верования и представления. С другой стороны, в качестве ориентиров выступают и оценочные критерии (например, справедливость и правомочность), в основании которых находится совокупность доминирующих в обществе ценностей, также как к регулятивам относят официальные и неофициальные, «писанные» и «неписаные» правила, т.е. правовые, этические и собственно политические нормы, применяемые в процессе принятия государственных решений.
Наконец, завершающий, организационно-инструментальный, субкомплекс МППР , в состав которого входят как организационно-ресурсный (тектологический), так и инструментально-коммуникативный (праксиологический) модули. Роль данного блока общего механизма состоит в обеспечении хода продвижения публичных решений в различных эвеньях политико-управленческого цикла. Во-первых, поступательное продвижение решения базируется на выстроенной системе организационных форм и технологических процедур, сопровождающих его по всёму пути прохождения. Во-вторых, именно в этот блок попадает совокупность ресурсов различного типа (от финансовых до информационных), подлежащих мобилизации для обеспечения процесса ППР. В-третьих, с тем, чтобы обеспечить адекватность достижения заданных в проекте публичного решения целей и задач, в содержание последнего субкомплекса включено использование различных алгоритмов операций и методов публичной политики. И, в-четвертых, сюда же надо добавить учёт тех или иных комбинаций взаимодействий и типов коммуникаций, складывающихся между основными агентами ППР. Таким образом, если в итоге соединить воедино все блоки предложенной конструкции, то это позволит хотя бы в первом приближении очертить общую картину столь сверхсложного для анализа феномена, каковым является МППР.